Bernardo Baglietto

LE SENTENZE IN FORMA SEMPLIFICATA NELLA PRATICA

GIUDIZIARIA.

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INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2004

TAR PIEMONTE

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A distanza di tre anni e mezzo dalla riforma del processo amministrativo introdotta dalla L. 21 luglio 2000, n. 205 appare possibile trarre alcune indicazioni circa gli orientamenti assunti dalla giurisprudenza e circa gli effetti pratici conseguenti alla riforma stessa.

La novità di maggior rilievo pratico introdotta dalla riforma è stata notoriamente quella relativa alla possibilità di definire il merito di alcuni giudizi con sentenza succintamente motivata.

L’istituto, di per sé, non costituisce una novità assoluta nell’ordinamento, posto che esso era già previsto per le decisioni della Corte costituzionale dal combinato disposto degli artt. 18 e 24 L. 11 marzo 1953, n. 87, così come interpretato nella consolidata prassi applicativa dello stesso Giudice delle leggi, che nei casi di manifesta irrilevanza o infondatezza della questione di legittimità proposta al suo esame, può appunto respingerla con ordinanza succintamente motivata, salva restando la possibilità del Giudice dell’impugnazione di riproporla all’inizio del grado successivo del giudizio.

Già prima dell’entrata in vigore della L. 21 luglio 2000, n. 205, le decisioni in forma semplificata erano inoltre previste dall’art. 19, comma 2 D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla L. 23 maggio 1997, n. 135, in base al quale nei giudizi amministrativi relativi a opere pubbliche e materie connesse, il Tribunale Amministrativo Regionale, chiamato a pronunciarsi sulla istanza di sospensione, poteva definire immediatamente il giudizio nel merito con motivazione in forma abbreviata. Analoga previsione era poi contenuta nell’art. 1, comma 27 L. 31 luglio 1997, n. 249, in tema di giudizi contro i provvedimenti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

Entrambe tali disposizioni sono state abrogate dall’art. 4 della nuova legge, che ha contestualmente previsto due diverse ipotesi in cui la definizione del giudizio può avvenire con tali modalità: la prima riguarda i ricorsi contro il silenzio della Pubblica Amministrazione di cui al nuovo art. 21-bis L. 6 dicembre 1971, n. 1034, per i quali la decisione semplificata rappresenta la forma “normale” (anche se non sembra potersi escludere la legittimità di una decisione assunta nelle forme ordinarie, che costituisce un quid pluris rispetto ai requisiti sostanziali minimi stabiliti dalla legge).

L’altra ipotesi, disciplinata dal nuovo quarto comma dell’art. 26 L. 6 dicembre 1971, n. 1034, riguarda i casi in cui il Giudice ravvisi “la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso”.

Tale decisione, oltre a poter essere assunta in luogo della sentenza “ordinaria” all’esito della pubblica udienza (laddove ne sussistano i presupposti), può essere adottata, per espressa disposizione del nuovo testo dell’art. 21, comma 9 e dell’art. 23-bis, comma 4 della legge, anche in esito alla discussione dell’istanza cautelare, in luogo dell’ordinanza di sospensione del provvedimento impugnato.

Al riguardo, occorre ricordare che l’analoga previsione del citato art. 19, comma 2 D.L. 25 marzo 1997, n. 67 era stata sospettata di illegittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 24, 103, 113 e 125 della Costituzione.

Poiché dette questioni sono state tutte dichiarate infondate dalla Corte costituzionale con sentenza 10 novembre 1999, n. 427, vale la pena di ripercorrerne gli argomenti, tuttora attuali con riferimento alle nuove disposizioni attualmente vigenti.

In primo luogo, il Giudice rimettente aveva dubitato dell’efficacia del diritto alla difesa sul piano sia del contraddittorio, che di quello delle prove.

La sentenza della Corte costituzionale ha al riguardo chiarito che, nell’esercizio della facoltà di decidere direttamente il merito del ricorso già in sede di esame della domanda cautelare, il Giudice Amministrativo deve seguire i normali canoni di condotta e di cognizione del processo, dovendo valutare la sussistenza delle condizioni ordinarie per l’emissione di una sentenza che definisca il giudizio, quali appunto l’integrità del contraddittorio, la completezza delle prove necessarie per la pronuncia che deve essere emessa e gli adempimenti processuali previsti anche per la tutela del diritto di difesa di tutte le parti.

Nella sentenza, la Corte ha rilevato che il presupposto della sentenza in forma abbreviata, in sede di convocazione di tutte le parti in camera di consiglio in occasione dell’esame della domanda di sospensiva, era che si trattasse, nelle particolari materie indicate dalla legge, di questioni definibili immediatamente e quindi solo in queste ipotesi vi era una alternatività rispetto alla pronuncia sulla domanda di sospensione, che rimaneva perciò superata ed assorbita dalla definizione della lite, che assicurava, come decisione finale (procedurale o di merito), una effettività e completezza di tutela giurisdizionale, con esercizio dello stesso potere di cognizione del giudizio ordinario.

Oggi, l’accertamento circa la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria è espressamente previsto dalla legge quale condizione per la decisione sul merito, per cui tale problema può considerarsi superato, nel senso che laddove sia necessario completare l’uno o l’altra, il Giudice investito della domanda cautelare deve in ogni caso pronunciare ordinanza volta all’integrazione degli stessi e fissare una nuova udienza camerale per l’ulteriore discussione dell’istanza medesima.

In ordine alla completezza del contraddittorio, la giurisprudenza di merito ha evidenziato un problema connesso alla tempistica riguardante le fasi iniziali del giudizio.

A norma dell’art. 36 R.D. 17 agosto 1907, n. 642, contenente il regolamento di procedura dinanzi alle Sezioni Giurisdizionali del Consiglio di Stato, richiamato per i giudizi dinanzi ai TT.AA.RR. dall’art. 19, comma 1 L. 6 dicembre 1971, n. 1034, a seguito della proposizione dell’istanza cautelare, “l’Amministrazione e le parti interessate possono, entro dieci giorni dalla notifica (del ricorso o dell’istanza, se proposta separatamente) depositare e trasmettere memorie o istanze alla Segreteria”.

Tale disposizione è sempre stata interpretata nel senso che la discussione dell’istanza cautelare deve essere fissata per la prima udienza utile, successiva per almeno dieci giorni alla notifica del ricorso o dell’istanza separata.

L’art. 22 L. 6 dicembre 1971, n. 1034 fissa però in venti giorni dalla notifica del ricorso il termine (ordinatorio) concesso all’Amministrazione ed alle parti intimate per costituirsi in giudizio.

In applicazione di tale disposizione il Consiglio di Stato ha recentemente annullato con rinvio una sentenza semplificata pronunciata in primo grado in esito alla discussione dell’istanza cautelare, proprio perché la relativa udienza si era tenuta prima della scadenza del termine di venti giorni dalla notifica del ricorso e il controinteressato non si era ancora costituito in giudizio (Cons. St.,VI, 8 aprile 2002, n. 1907).

Tale precedente risulta allo stato isolato, nel senso che non constano altre decisioni rese nello stesso o in altro senso; la questione sembra tuttavia meritevole di essere riesaminata, tenendo conto del fatto che il termine di 20 giorni dalla notifica del ricorso, stabilito dall’art. 22 della L. T.A.R., ha valenza generale ed è riferito al ricorso di per sé considerato, mentre quello di 10 giorni fissato dall’art. 36 del regolamento di procedura riguarda la presentazione dell’istanza cautelare.

Se ne potrebbe perciò inferire che l’Amministrazione e i controinteressati devono costituirsi nei venti giorni dalla notifica se il ricorso non sia accompagnato dall’istanza cautelare, mentre nel caso contrario, detto termine deve intendersi ridotto a 10 giorni nell’interesse della celerità del procedimento.

Ciò con la conseguenza che, laddove in presenza di tale istanza le parti intimate non si siano costituite in giudizio nel termine più breve, ad esse non sembra potersi riconoscere titolo a dolersi di non aver potuto partecipare alla discussione dell’istanza cautelare medesima.

Un’ulteriore questione esaminata dalla Corte costituzionale (sempre con riguardo al citato art. 19, comma 2 D.L. 25 marzo 1997, n. 67, ma la questione è attuale perché è riferibile negli stessi termini alla nuova recente riforma del processo amministrativo) concerneva il potere discrezionale attribuito al Giudice Amministrativo in ordine alla valutazione dei presupposti per la decisione del merito con sentenza semplificata (in luogo della pronuncia dell’ordinanza cautelare) ed il ruolo delle parti al riguardo.

In ordine a tale argomento, la Corte ha ritenuto che non vi è sul piano costituzionale l’esigenza che la facoltà del Giudice di decidere immediatamente il ricorso debba essere subordinata ad una specifica e concorde richiesta delle parti o ad una separata fissazione della discussione del ricorso (per l’esame delle questioni preliminari e del merito). Era infatti lo stesso art. 19 citato (così come oggi è il testo attuale dell’art. 21 L. T.A.R.) a prevedere preventivamente che, per determinate materie, la fissazione della camera di consiglio per l’esame della domanda di sospensiva comporti, di diritto, che il Giudice possa chiudere il giudizio (naturalmente se sia maturo per la decisione), definendolo immediatamente con sentenza, in modo da rendere irrilevante la pronuncia sulla fase cautelare, trattandosi di sentenza provvista di esecutività.

La pronuncia nella fase interinale e cautelare circa la sospensiva viene resa superflua da una tutela ancora più piena ed immediata, senza ulteriore esigenza di ordinanza che valuti l’esistenza di periculum in mora). Tale alternatività si può verificare solo se, esistendo tutti gli altri presupposti (integrità del contraddittorio, sufficienza delle prove acquisite, ecc.), venga emessa sentenza che definisca il giudizio, essendo, in tutti gli altri casi, il Giudice tenuto a pronunciarsi sulla domanda di sospensione, in base agli ordinari poteri cautelari, ivi compreso l’esercizio di potere di sospensione a tempo, ovvero parziale o collegato a determinati adempimenti processuali.

La Corte costituzionale ha in altre parole affermato che anche laddove la norma processuale attribuisca al Giudice investito della domanda cautelare il potere di definire immediatamente il giudizio indipendentemente dal consenso delle parti, non si può comunque configurare una limitazione o una soppressione del diritto alla tutela cautelare, dato che la definizione immediata della lite nel merito rende tale tutela superflua ed irrilevante.

Né si può parlare di concentrazione del potere di impulso processuale nel Giudice, sottratto alle parti, in quanto il ricorrente nel processo amministrativo non può avanzare una richiesta di sola decisione cautelare, dovendo la domanda di sospensione, per il suo carattere incidentale, seguire o accompagnare un ricorso per una decisione definitiva della lite.

Nelle ipotesi considerate, in presenza dei presupposti sopra enunciati, il Giudice definisce quindi immediatamente il procedimento giurisdizionale principale, decidendo il ricorso, con una sentenza che ha tutte le caratteristiche, per il tipo di cognizione piena e gli effetti, della ordinaria sentenza che chiude il processo, escluso ogni carattere di «procedura sommaria».

Si è già accennato che l’istituto in esame è stato inizialmente introdotto nel processo amministrativo dall’art. 19 D.L. 25 marzo 1997, n. 67 con applicazione limitata alle materie da tale norma espressamente elencate (provvedimenti relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e attività tecnico-amministrative ad essa connesse e provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate), mentre la L. 21 luglio 2000, n. 205 ne ha generalizzato l’applicazione a qualsiasi materia.

Merita di essere ricordato che per le materie sopra citate (e per le altre ivi specificamente elencate), la nuova legge, aggiungendo l’art. 23-bis alla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, ha delineato un procedimento differenziato, sempre nell’interesse della celerità della decisione.

La nuova disposizione stabilisce infatti che il Giudice investito della domanda cautelare relativa a provvedimenti emessi nelle materie considerate, “accertata la completezza del contraddittorio ovvero disposta l’integrazione dello stesso ai sensi dell’articolo 21, se ritiene ad un primo esame che il ricorso evidenzi l’illegittimità dell’atto impugnato e la sussistenza di un pregiudizio grave e irreparabile, fissa con ordinanza la data di discussione nel merito alla prima udienza successiva al termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza”.

La norma dispone in altre parole che laddove il Giudice ravvisi i presupposti (di fumus boni iuris e di periculum in mora) per la sospensione del provvedimento impugnato, fissi d’ufficio l’udienza di discussione del ricorso a breve termine.

Anche in questo caso, la legge fa comunque salva l’applicabilità dell’art. 26 (nuovo testo) L. T.A.R., consentendo perciò, anche per le materie in discorso, la definizione immediata del merito del giudizio (sia in senso positivo, che negativo) in esito alla discussione dell’istanza cautelare.

Quanto ai tempi di pubblicazione delle sentenze in forma semplificata, la nuova legge nulla dispone (a differenza dell’abrogato art. 19 D.L. 25 marzo 1997, n. 67, in base al quale il dispositivo doveva essere depositato entro sette giorni dall’udienza, mentre per la pubblicazione della motivazione valevano i termini ordinari).

L’alternatività della decisione di merito a quella sull’istanza cautelare induce comunque a ritenere che i termini di pubblicazione valevoli per la seconda debbano trovare applicazione anche per la prima.

Sempre in ordine alla tempistica della decisione, la pratica giudiziaria ha evidenziato un problema, dovuto al fatto che, nel processo amministrativo, i termini per la costituzione in giudizio delle parti intimate ha carattere meramente ordinatorio.

In fatto, accade spesso che, proprio perché l’istanza cautelare può sfociare nella decisione immediata del ricorso, le parti intimate, costituendosi in giudizio, non si limitino ad evidenziare i profili che ritengono ostativi all’accoglimento della domanda cautelare, ma replichino analiticamente al ricorso e producano una copiosa documentazione nell’immediatezza della camera di consiglio fissata per la discussione o addirittura alla stessa udienza.

Ciò non dipende necessariamente da un volontario atteggiamento di strategia difensiva, dato che, specie per le Amministrazioni resistenti, è normale che tra il ricevimento della notifica del ricorso e la trasmissione degli atti al difensore intercorra un lasso di tempo apprezzabile, condizionato anche dalla necessità di una delibera autorizzativa della lite nei casi dove questa occorre.

Il difensore del ricorrente spesso non ha quindi il tempo materiale per replicare alle difese avversarie, e per poterlo fare è costretto a chiedere il rinvio della discussione ad un’altra camera di consiglio: rinvio che, data la gravosità del carico di lavoro conseguente alla trasformazione di gran parte delle decisioni sulle domande cautelari in sentenze, non può di norma essere breve, con conseguente diminuzione dell’efficienza della tutela cautelare medesima.

De iure condendo, sarebbe probabilmente opportuno introdurre dei correttivi a tale fenomeno: ad esempio, prevedendo un intervallo maggiore tra la notifica e/o il deposito del ricorso, e l’udienza camerale di discussione dell’istanza cautelare, nonché un termine decadenziale per il deposito di memorie e documenti aventi accesso alla discussione dell’istanza medesima (analogamente a quanto previsto per le pubbliche udienze di discussione del merito dei ricorsi).

In ogni caso, l’intento perseguito dal Legislatore, e cioè quello di accelerare i tempi di definizione dei giudizi e di aumentare la produttività degli organi di giustizia amministrativa, sembra parzialmente raggiunto.

Dal 2001 in poi, presso quasi tutti i TT.AA.RR., compreso il nostro, il numero delle sentenze pubblicate ha superato o eguagliato quello dei ricorsi depositati e una parte consistente delle sentenze pronunciate è stata motivata in forma semplificata.

Per quanto in particolare riguarda il nostro Tribunale, il 2003 ha visto iscritti a Registro Generale 1969 ricorsi, contro 1845 sentenze pubblicate.

Di queste, 1333 sono state pronunciate dalla I Sezione (470 semplificate) e 542 dalla II Sezione (98 semplificate).

L’auspicata conferma di tale trend anche per gli anni a venire induce perciò a confidare nel positivo contributo, anche per la parte di nostra competenza, alla compiuta realizzazione di un sistema di garanzie giurisdizionali del cittadino più moderno, efficiente ed al passo con l’evoluzione della pratica giudiziaria.