Franco Bianchi
INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2010
T.A.R. PIEMONTE
pubblicato sul Sito il 31 marzo 2010
“
Relazione del Presidente Franco BIANCHI
19 MARZO 2010
CENTRO INCONTRI REGIONE PIEMONTE
TORINO
INDICE:
1. Indirizzo di saluto.
2. Poteri pubblici e legalità nel mutato quadro
ordinamentale, sociale ed economico.
3.
4. Le criticità, risolte e non, del Sistema - Giustizia
Amministrativa.
5.
1. INDIRIZZO
DI SALUTO
Signor Presidente del
Consiglio di Stato, il sottoscritto e tutti i Partecipanti all’incontro sono
particolarmente onorati di averLa tra Noi, in questa Cerimonia.
Un sincero ringraziamento
per aver scelto questa Sede ed un vivissimo apprezzamento per l’Alta funzione
di Primo Magistrato della Giustizia Amministrativa, che Ella svolge con somma
competenza e totale dedizione, pubblicamente riconosciute nel mondo delle
Istituzioni, e soprattutto delle Magistrature Consorelle, con le quali Ella ha saputo
intrattenere proficui rapporti. Non è un caso, Signor Presidente, che il primo
luglio prossimo, dopo reiterati tentativi ed anni di attesa, entrerà in vigore
il Primo Codice sul Processo amministrativo. Non è azzardato che esso porti il
Suo Nome – “Codice Salvatore” -, avendo Ella presieduto l’apposita Commissione,
composta delle più Alte professionalità del mondo magistratuale, accademico e
forense. E’ già stato licenziato il Testo del gravoso lavoro svolto.
Un sincero ringraziamento
va a tutte le Autorità religiose, politiche, civili e militari qui convenute da
Torino e dall’intero Piemonte; ai Colleghi Magistrati piemontesi, ai Signori
Avvocati, a Tutti Voi, Signore e Signori. Non riesco ad indicarVi
nominativamente: correrei il rischio di qualche omissione.
Un ringraziamento
particolare va alla Regione (per il tramite dell’Assessore Deorsola, presente),
che ci ospita in questo Centro Incontri, ed alle Forze di Polizia, per il
tramite dei Generali Giuliani e Basso, del Questore Faraoni, ed alla Polizia
Municipale.
Ringrazio anticipatamente
tutti coloro che interverranno nel corso dell’incontro.
Un sincero ringraziamento
ai Colleghi Magistrati, in servizio al TAR di Torino (i Consiglieri Lotti,
Goso, Graziano, Fratamico, Malanetto, Limongelli, Sinigoi, Masaracchia), dei
quali ammiro i pregi umani e l’eccellente spessore culturale e professionale,
l’accettazione paziente di carichi di lavoro, immaginabili soltanto dai
Colleghi Magistrati Ordinari e Contabili, anch’essi fisicamente gravati di
faldoni pesanti, polverosi, che, solo a vista, possono già far svenire. E’
purtroppo accaduto!
Un affettuoso saluto ed
un vivo apprezzamento al Collega Calvo, Presidente della Seconda Sezione di
questo TAR, da lungo tempo. E’ un Magistrato di altissime doti personali e
professionali, riconosciute anche dal nostro CSM, che, proprio in questi
giorni, gli ha conferito l’incarico
direttivo di Presidente del TAR Emilia Romagna. Rallegramenti e felicitazioni
per il meritato incarico! Ci viene ora a mancare la preziosa memoria storica di
questo Tribunale.
Un particolare saluto,
con personale stima, alla Dottoressa Mariella Matta, Dirigente presso questo
TAR, che coordina la struttura amministrativa con alta competenza, diligenza e
garbo, intrattenendo con gli Avvocati e con i Magistrati rapporti di proficua
collaborazione.
Un ringraziamento sentito
e fervido agli Avvocati e Procuratori dello Stato, dei Liberi Fori e delle
P.A., anch’essi protagonisti del processo, i quali, con gravoso impegno, alta
professionalità e senso di responsabilità, quotidianamente riservano contributi
e stimoli per il miglioramento del Servizio -
Giustizia, in Terra piemontese.
Un ringraziamento
particolare e sentito, anche a nome dei Colleghi Magistrati, a tutto il
Personale, che svolge i compiti di Istituto con passione, diligenza ed
encomiabile spirito di servizio, collaborando validamente con Magistrati ed
Avvocati.
Tra il Personale, ho
bisogno di citare il Signor Pecci, che vive in Tribunale, di giorno e di notte,
da un’intera vita, e che ha servito Magistrati, Avvocati e Personale per le più
disparate esigenze, guadagnandosi la stima individuale ed unanime di tutti. Ora
ci lascia, per raggiunti limiti di età. Il vuoto è incolmabile, e di questo
apprezzamento, il Signor Pecci potrà andare fiero, per tutto il post –
pensione, che gli auguriamo lungo e felice.
Un ringraziamento sincero
va ai rappresentanti della Stampa presenti. Personalmente ritengo che (anche)
la vostra professione sia una missione. Voi svolgete un ruolo fondamentale
nell’attuale contesto storico. Su di Voi grava l’obbligo di diffondere notizie
adeguate ai reali contenuti dell’attività giudiziaria svolta, dopo averle
ricercate – se possibile – alla fonte. Ricordo a me stesso che anche il Giudice
ha l’obbligo di non concorrere mai a diffondere notizie su attività
giudiziarie, suscettibili di fraintendimenti e strumentalizzazioni.
Oggi, siamo alla quarta
Cerimonia di Inaugurazione dei vari Ordini Giudiziari, in terra sabauda. Ne
manca ancora una, quella della Giustizia Tributaria, presieduta dal Presidente
Vittorio Garino. Si terrà domani presso il Palazzo di Giustizia.
Oggi, sono presenti le
massime Autorità, i più Alti Rappresentanti delle Istituzioni locali, della
politica, delle professioni, del mondo accademico e dell’imprenditoria, e tanti
cittadini. Tutti insieme, costituiamo un campionario rappresentativo del Popolo
Italiano, in nome del quale sono emesse le Sentenze. Ritengo, quindi, che
l’evento comporti l’obbligo di far conoscere lo stato della Giustizia
Amministrativa Nazionale e Piemontese e, più in generale, lo stato di legalità
e giustizia nell’Amministrazione. Il tema sembra attuale, caldo e preoccupante
per l’intero Paese!
Sento, quindi, preliminarmente,
l’obbligo ed il piacere di indirizzare, a nome di tutti Voi, un sincero,
deferente saluto ed un sincero ringraziamento al Presidente della Repubblica,
Primo Garante della Costituzione, sulla quale si fonda l’Autonomia e
l’Indipendenza degli Ordini Giudiziari.
Avendo, di fronte, una
folta Presenza, rappresentativa del Popolo Italiano, non posso non uniformarmi
alle analoghe Cerimonie egregiamente tenute dagli altri Ordini Giudiziari.
Un siffatto cerimoniale
evento - per non rivelarsi inutile – e
per essere partecipato da tutti – deve avere una finalità prevalentemente informativa
e divulgativa, alla portata di tutti e non dei soli addetti specialisti, in
quanto la conoscenza dei Principi basilari che governano i Poteri delle
Pubbliche Amministrazioni e l’attuale Sistema di Giustizia Amministrativa,
avvicina i Cittadini al Giudice e fa crescere la comune sensibilità in tema di Legalità
e Giustizia. Ce n’è bisogno, di questi tempi! Divulgare vuol dire trasmettere
ad altri nozioni e concetti comprensibili a tutti, anche se relativi a
discipline e tecniche specialistiche.
Le tematiche che
affronterò – sulle quali si intratterranno anche altri Relatori, con tempi,
purtroppo, contingentati, per ovvie ragioni -
riguardano noi tutti, ma soprattutto coloro che rappresentano le
Pubbliche Amministrazioni territoriali e che operano nei diversi livelli di
Governo statale, regionale, provinciale, comunale. Resta sempre più valida
l’esigenza, per tutti, di conoscere i capisaldi del sistema, le innovazioni
incisive e complicate che l’Ordinamento ci impone, quale condizione preliminare
per il corretto esercizio delle funzioni istituzionali. Non tratterò, quindi,
nessun argomento specifico di tipo processuale o sostanziale, ma insisterò sui
veri principi della Giustizia Amministrativa, nel contesto generale
dell’ordinamento. I concetti potranno risultare ripetitivi, rispetto a quello
che si sente dire in materia; ma questo non abbassa il significato e l’utilità
propria dell’odierna riflessione.
2. POTERI
PUBBLICI E LEGALITÀ NEL MUTATO QUADRO ORDINAMENTALE, SOCIALE ED ECONOMICO.
Signor
Presidente del Consiglio di Stato, mi consenta di partire dalle conclusioni
della eccellente Relazione, che Ella ha svolto, di recente, a Roma, presente il
Signor Presidente della Repubblica. Ella ha sottolineato la necessità di una
concordia sociale e di un vivere nella legalità, considerandoli passaggi
obbligati per superare una società disorientata e tormentata, come l’attuale.
Parto
da questo Suo Alto monito, per provare a snodare la mia piccola riflessione, in
due o tre paragrafetti, che vorrebbero esplorare quale tipo di Giustizia
Amministrativa possa concorrere al perseguimento dell’obiettivo da Ella
enunciato. Parlerò, ovviamente, della Giustizia Amministrativa che esiste nella
Costituzione, nell’ordinamento: e che pratichiamo tutti i giorni. Non abbiamo
bisogno di disegnare una Giustizia immaginaria che potrebbe riguardare, semmai,
altre generazioni del Popolo Italiano.
L’analisi
va compiuta con parole leali, e va realizzata con fatti.
Di
questi tempi, quando si parla di Legalità, prevale nell’opinione pubblica il
pensiero pessimistico di degrado della Legalità.
Le Società
di oggi – non più dominate da ideali illuministici e dal rigore della
perfezione formale – mirano a conseguire risultati di tipo sostanziale, quali
il rispetto dei diritti fondamentali della persona e la legittimità sostanziale
della condotta dei cittadini e delle Istituzioni.
Di
fronte a questi primari obiettivi, il Legislatore di oggi è in crisi: non
riesce a regolare la complessità del mondo reale, che muta vertiginosamente,
sotto le spinte globalizzanti dell’Economia e della Tecnica.
Occorre
zoomare sull’Ordinamento amministrativo.
E’
facile constatare che le normative primarie e secondarie di ogni Settore
dell’Amministrazione nascono precarie, sofisticate e complesse - come il Mondo di oggi – con contenuti
generici, indeterminati, flessibili, e zeppe di numerosi e articolati passaggi
procedimentali, che vorrebbero essere garanzia di corretta applicazione dei
disposti normativi.
Il
Rapporto 2009 sulla Legislazione tra Unione Europea, Stato, Regioni, edito
dall’Osservatorio sulla Legislazione, in seno alla Camera dei Deputati (è
Questa
difficile funzione merita plausi, e non sospettose critiche!
All’interno
dei provvedimenti legislativi – di numero incontrollabile – si ritrovano
numerosissimi interventi di microlegislazione occasionale ed opportunistica,
per ragioni politiche, di emergenza o di mediazione tra diverse istanze sociali
o territoriali! Le Leggi finanziarie dell’ultimo decennio hanno costituito
terreno fertile per il contenzioso con le Regioni, in ordine al quale
Lo
strumento “taglia – leggi” (d.lgs. n. 179/2009) sta dando i primi frutti.
Adesso bisogna riordinare, ma con estrema urgenza, perché costituisce
emergenza, la legislazione sostanziale dei vari settori dell’Ordinamento –
nessuno escluso – per sfoltire la giungla da lacci e lacciuoli che soffocano e
strangolano i viandanti! Avere norme processuali leggere e snelle – come
ci auguriamo sappia fare l’emanando Codice – è certamente indispensabile per un
processo giusto e di durata ragionevole, ma è ancor più indispensabile avere
norme sostanziali ugualmente leggere e snelle, per arrivare al buon andamento
ed imparzialità dell’azione amministrativa.
Dobbiamo
ammettere che le Pubbliche Amministrazioni e gli stessi Giudici, quando
transitano nei vari “tratturi” normativi, faticano a muoversi nella giungla
dell’ordinamento amministrativo, non incontrando, quasi mai, percorsi aperti,
segnalati e sicuri. Le Pubbliche Amministrazioni arrancano; sono indotte a
fermarsi: da qui l’immobilismo diffuso, nelle strutture burocratiche, per paura
delle conseguenze. Comprendo e giustifico, la condotta! Il Giudice, invece, non
può arrestarsi, deve comunque decidere, anche in assenza di chiari precetti
legislativi. Soltanto per questo, (già) meriterebbe rispetto da parte di chi,
nel tempo, ha creato la giungla. Questa sarebbe leale collaborazione tra
Poteri, anzi tra Servizi, bisogna dire, come si preferisce chiamarli oggi. Anche
il Potere legislativo e quello esecutivo sono Servizi. Chissà che
cambiando nome, non cessi la conflittualità!
Il
Giudice trova sempre una soluzione, la deve trovare. Per meglio
intenderci: il profilo riprovevole di questa incancrenita situazione nazionale
non è che su una qualunque strada (a voler fare un paragone) si formino buche o
voragini, ma che i relativi costruttori, i vigilanti della strada e tutti
quelli che vi transitano, vedano e facciano finta di niente!
Zoomiamo,
ancora di più, sulle Pubbliche Amministrazioni e sui Poteri Pubblici che esse
esercitano per il perseguimento dei molteplici bisogni collettivi dei
cittadini, ossia di tutti noi.
Molti
di questi Poteri, di natura autoritativa, sanciti per legge, e gestiti
autoritativamente dalle Pubbliche Amministrazioni, sono confluiti, oggi, in un
nuovo ambito organizzativo di tipo misto, pubblico – privato, o, comunque, di
tipo partecipativo o collaborativo, con i diretti destinatari, ossia con i
Cittadini. Siamo sempre noi!
L’Ordinamento
comunitario, in questa mutazione dei Poteri pubblici e delle relative modalità
di esercizio, ha espletato grande influenza, facendo emergere nuovi diritti e
nuove tutele in favore dei soggetti destinatari dei poteri stessi.
Il
Cittadino, tutti noi, ancora una volta, rivendichiamo, sempre più, una
posizione paritaria nei confronti della Pubblica Amministrazione, quali
titolari di diritti fondamentali (oggi ben conosciuti) e di interessi,
ugualmente meritevoli di adeguata tutela.
Il
nostro ordinamento giuridico, a venti anni dalla legge n. 241/1990, come del resto
tutti gli Ordinamenti europei, riconosce e tutela valori, ormai acquisiti,
quali la partecipazione, la trasparenza, l’uguaglianza, la ragionevolezza, la
proporzionalità, ecc.
Ella,
Signor Presidente, se non ho mal letto i Suoi innumerevoli scritti, vede in
questa grande trasformazione, ancora in evoluzione, una occasione di
democratizzazione dell’attività amministrativa, capace di realizzare una
Società più giusta e più umana!
La partecipazione
al procedimento, in tutte le forme consentite dalla legge n. 241/1990, è la
vera garanzia per il cittadino, che oggi in prima persona, cura, insieme
all’Amministrazione, l’interesse pubblico e, nel contempo, il proprio interesse
privato.
Al
primato dell’Autorità è succeduto il primato del consenso.
Tutte
queste radicali trasformazioni della P.A. si riverberano sul sistema di
Giustizia Amministrativa. Lo vedremo tra un po’.
Nel
nuovo rapporto con
Siamo
già al (nuovo) concetto di Legalità sostanziale. Se ne riparlerà a
breve.
In
concreto, tutti sappiamo che l’attività amministrativa di oggi è composita, e
scaturisce dall’uso di strumenti sofisticati, da richiedere il coinvolgimento,
nel procedimento, di operatori specialisti nelle diverse scienze e tecniche,
per attuare i grandi progetti di alta consistenza economica ed incisivo impatto
ambientale. Si pensi ad un termovalorizzatore, agli impianti di smaltimento o
di produzione di energie, ad una metropolitana o linee ferroviarie di alta
velocità, a grattacieli, a complessi commerciali, residenziali o misti, ad
autostrade, aeroporti, porti, parchi naturali, progetti di bonifica di siti
inquinati, di fiumi, laghi, recupero di aree industriali dimesse od altro.
Tutti
questi mutamenti, in termini di complessità, dell’attuale attività amministrativa,
sono sotto gli occhi di tutti. La macro – tecno – economia, lo abbiamo detto, è
il principale fattore innovativo che globalizza i fenomeni.
L’esercizio
di questi nuovi, complessi poteri deve rispettare il vecchio canone della legalità,
che costituisce principio fondante dell’Ordinamento costituzionale di ogni
Società.
Le
prime garanzie della legalità sono la predisposizione di norme
adeguate, capaci di dare certezza ai rapporti e la corretta applicazione da
parte degli Amministratori. Questo è compito del Parlamento e delle Assemblee. E’
ben esercitato un potere pubblico, se è soddisfatto l’interesse pubblico, che
costituisce, stella polare per ogni Pubblica Amministrazione, tenuta, a sua
volta, a bilanciare equamente, ragionevolmente e proporzionalmente detto interesse
con altri interessi privati, se coinvolti.
La
legalità va garantita, alla fonte, da una buona Legge. Se la fonte è inquinata,
anche l’applicazione, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, ne risente. E
così, ne risente anche la stessa applicazione fatta, a valle, dal Giudice.
Le
normative di settore entrano nel reale per il tramite dell’apparato
amministrativo, cui spetta concretizzare le scelte in azioni e progetti di
intervento, capaci di soddisfare i bisogni sociali dei Cittadini.
Dobbiamo
ammettere, per ragioni di onestà, che molte disfunzioni applicative, alle quali
è difficile sottrarsi, nonostante le migliori capacità e professionalità delle
Amministrazioni agenti, trovano la principale causa genetica nella farragine
delle discipline di settore. Le Pubbliche Amministrazioni, sovente di livello
inadeguato alle incombenze, sono messe a dura prova. Esse meritano
comprensione! I fenomeni corruttivi, che frequentemente emergono nella gestione
amministrativa dei diversi livelli di governo, come ci ha ricordato il
Presidente D’Aversa, insorgono più frequentemente in sistemi ordinamentali ad
alto tasso di complessità ed indeterminatezza.
La legalità
deve necessariamente caratterizzare ogni agire delle Pubbliche Amministrazioni,
diversamente il Cittadino percepisce la funzione pubblica con disaffezione
verso le Istituzioni e verso la stessa Politica. Questo è un male oscuro e
sottile, che mina alla base ogni ordinamento. Ci vorranno generazioni per
rimediare a questi danni!
Le
attese dei Cittadini, siamo sempre tutti noi, oggi, confidano su norme e su
canoni di “buona amministrazione”, come recitano l’articolo 97 Cost. e tante
altre leggi.
Il
risultato deve corrispondere alle attese.
E’
stato acutamente osservato che l’Amministrazione è il necessario ingranaggio di
trasmissione tra le scelte politiche del Parlamento e del Governo (fatte con
atti legislativi, normativi o di indirizzo) e la loro concreta attuazione,
rimessa alla P.A. ed ai Soggetti ad essa assimilati, operanti nei diversi
livelli di Governo, come vogliono gli articoli 114, 117 e 118 della
Costituzione.
Gli
ingranaggi, tutti, dai primi agli ultimi della catena di trasmissione, debbono
funzionare. Se si inceppano, non bisogna prendersela con l’ultimo ingranaggio
della catena, ma con quello che ha costituito causa primitiva prevalente
del non funzionamento.
La
pesante situazione economica – che non dà segnali chiari di superamento – dovrebbe
costituire anch’essa – a mio sommesso avviso, occasione per una più determinata
e concludente riflessione, del tipo di quella che stiamo facendo in questo
momento.
Un
cauto ottimismo, al riguardo, è consentito averlo, non fosse altro per il fatto
che i fenomeni distorsivi dell’azione amministrativa costituiscono, oggi, vere
emergenze, per gli effetti che producono e per l’allarme sociale che essi
generano. Certo, per questo tipo di emergenza, non si dovrebbe confidare
sull’intervento della Protezione Civile, che opera egregiamente nel suo campo,
né sull’applicazione del noto articolo 5 della Legge n. 225 del 1992 (sui
poteri derogatori illimitati), articolo che, mi piace ricordare, ebbi occasione
di scrivere personalmente, a fine marzo 1992, qualche ora prima dello
scioglimento anticipato del Parlamento, trovandomi allora a fare il Capo
dell’Ufficio Legislativo del Dipartimento della Protezione Civile, presso
3.
Signor
Presidente del Consiglio di Stato, i luoghi vivi della Storia nazionale,
presenti ad ogni passo, in terra sabauda, indurrebbero a guardare al passato
del (nostro) sistema di Giustizia Amministrativa, per capire il presente, e
pensare al futuro, trovandoci a ridosso temporale dell’entrata in vigore del
primo Codice del Processo Amministrativo, evento epocale che accadrà sotto
Questa
ricostruzione storica è stata compiuta nelle due precedenti Relazioni. Posso oggi
esimermi. Ricordo, soltanto, per mettere
un punto fermo sulla riflessione in corso, che nella nostra Repubblica
abbiamo: una Giustizia Ordinaria, Civile e Penale, (in Piemonte ci
pensano i Presidenti Barbuto e Panzani e loro Magistrati, i Procuratori
Maddalena e Caselli e loro Sostituti, i Presidenti e Procuratori e loro
Magistrati degli altri sedici Tribunali); una Giustizia Amministrativa
(dovremmo pensarci noi, i dieci Magistrati, oggi presenti a questo tavolo); una
Giustizia Contabile, ossia
Quattro
Ordini separati di giurisdizione, a parte il quinto Ordine, canonico, che
appartiene ad altro Stato, sembrano costituire un imponente schieramento
concentrico che potrebbe far paura!
Non è
così, perché, l’Ordinamento comunitario, il Parlamento, il tempo, hanno
confermato la bontà dell’originaria scelta costituzionale del 1948, ossia
quella di avere molti Giudici Ordinari, e pochi Giudici Speciali per
garantire, nella maniera più completa, diritti e doveri dei cittadini, nei
confronti dell’eventuale strapotere delle Pubbliche Amministrazioni.
Devo
restringere l’obiettivo sul contenzioso tra Cittadini e Pubblica
Amministrazione.
Ricordo,
rapidissimamente, che nel Sistema Italiano di Giustizia esistono due Ordini
distinti, di pari importanza, per le cause contro
L’Ordinamento
Costituzionale (articoli 3, 24, 103, 111 e 113) vuole una equiparazione piena
tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo, vuole due Giudici, che
esercitino, con pari strumenti di tutela, il medesimo Servizio Giustizia, nei
rispettivi ambiti, come ripartiti dalla stessa Costituzione.
Il
nostro Ordinamento ha così configurato l’unità funzionale della giurisdizione,
attuandola mediante due Ordini separati, entrambi garanti di una tutela piena delle
diverse posizioni soggettive dei cittadini, nei confronti del Potere pubblico.
E’ questo il dato costituzionale più significativo del Sistema Italiano di
Giustizia.
L’emanando
Codice Salvatore dovrà tracciare confini certi tra i due Ordini Giudiziari, tra
i quali non vi è motivo di immaginare contrasti o competizioni se gli
appartenenti ai due Ordini acquisiscono il concetto di svolgere un servizio
ai cittadini, e se questi ultimi sanno apprezzare il privilegio di avere
due Giudici distinti, altamente specializzati nei relativi ambiti.
Il
principale assertore della unitarietà della Funzione Giurisdizionale è il Primo
Presidente della Cassazione, prof. Vincenzo Carbone, che mi piace salutare e
ringraziare a distanza, da parte di tutti i Presenti.
La
stessa Corte Costituzionale, ferma assertrice della unitarietà funzionale delle
due giurisdizioni, a partire dal 2004 (Sentenza n. 204), ha più volte chiarito
il basilare criterio di riparto, fissato dalla Costituzione. Il criterio
vigente concentra e riserva al Giudice Amministrativo le sole controversie,
contro
Vi è
una eccezione a questo basilare criterio di riparto. E’ sempre
Le
radicali trasformazioni dell’Amministrazione, sulle quali ci siamo soffermati, si
sono incisivamente riversate sul Sistema di Giustizia che ha, così, subito
inimmaginabili mutazioni.
Alla tutela
demolitoria – tipica ed esclusiva del Giudice Amministrativo – si è aggiunta
quella di accertamento e risarcitoria, a partire dall’anno 2000.
Il
risarcimento del danno, derivante dall’attività illegittima della Pubblica
Amministrazione, prima quasi sconosciuto, è passato – con
Alla
tradizionale giustizia demolitoria, che conduce all’annullamento dell’atto, si
è aggiunta, in favore del cittadino, una giustizia di tipo riparatorio –
patrimoniale.
Ne è
derivato un lungo braccio di ferro interpretativo tra le Supreme Corti della
Giustizia Ordinaria ed Amministrativa sulla cosiddetta “pregiudiziale
amministrativa”, ossia sulla necessità o meno del previo annullamento dell’atto
amministrativo, quale condizione pregiudiziale di ogni pretesa risarcitoria.
Il
braccio di ferro interpretativo tra le due Alte Corti ha dato luogo ad un duro
dibattito esegetico che ha coinvolto l’intero mondo magistratuale, forense ed
accademico e che ha portato a ritenere consentita dalla Costituzione una tutela
risarcitoria pura da parte del Giudice Amministrativo, svincolata dalla previa
impugnazione del provvedimento amministrativo lesivo, da proporsi entro un
termine di decadenza, intermedio tra i sessanta giorni previsti per la
ordinaria decadenza ed i cinque anni previsti per la ordinaria prescrizione. I
sei mesi previsti dalla bozza di Codice, sembrano il termine giusto per dare
certezza alle Pubbliche Amministrazioni sulle eventuali conseguenze
risarcitorie del loro operato.
Proviamo
a stringere ancora sul Sistema Giustizia.
L’opinione
pubblica, generalmente, non fa distinzione tra i vari Ordini, avendo essa metabolizzato
il concetto di unitarietà della giurisdizione, previsto dalla Costituzione.
Al
momento, prevale un pensiero pessimistico di degrado della Giustizia, in
generale.
Nonostante
gli Alti moniti, anche del Presidente della Repubblica, non si arresta il
deterioramento dei rapporti tra Magistratura e Potere Esecutivo.
Negli
Ordinamenti improntati al principio della divisione dei poteri, tali contrasti
sono congeniti; da noi, sono più gravi e sconfortanti, giungendosi finanche a
delegittimare il ruolo della Magistratura, nella sua interezza.
Il
Presidente Barbuto – nazionalmente e ufficialmente noto per le buone pratiche
giudiziarie di tipo organizzativo, messe in atto a Torino e fautore assiduo
dell’ingresso, anche nel mondo della Giustizia, dei canoni di managerialità pena
il rischio di avere, in futuro, Uffici Giudiziari gestiti da Dirigenti non
Magistrati, con dati alla mano – di fonte europea, del 2008 – ha smascherato le
molte falsità speculative sulla Giustizia, lamentando latitanze legislative
sulla scelta da compiersi, finalmente, (è maturato il tempo delle liti), di
come debba essere
Il
Procuratore Generale Maddalena, nella sua Relazione dei giorni scorsi,
superlativamente aggettivata ed apprezzata (personalmente, la definirei
Relazione leale e ferma), ha confermato le sue riflessioni sofferte, senza
fingimenti, su tutte le principali criticità del processo penale e sui
possibili rimedi, per dovere di testimonianza, anche a futura memoria. Ha
parlato di un contesto sociale arroventato ed avvelenato, in cui la professione
del Giudice è sempre più incompresa e riserva ad essi pochissime gratificazioni
e tantissimi bocconi amari. Condivido e sottoscrivo, Procuratore Maddalena!
Mi
piace anche ricordare che queste stesse riflessioni le abbiamo già ascoltate,
negli ultimi anni, dal Procuratore Caselli, che saluto oggi, con stima ed
affetto, anche da parte dei partecipanti, tutti memori di quale eroico impegno
personale, negli anni Novanta, gli “anni delle guerre vinte e delle guerre perse”,
abbia egli saputo riservare al servizio della Giustizia, insieme ad altri due
eroi, Falcone e Borsellino, e tanti altri Magistrati, tragicamente scomparsi.
Quegli anni, dal 1991 al 1997, personalmente li ho vissuti al di qua dello
Stretto (Reggio Calabria) ed anche nella ben più protetta postazione del
Giudice Amministrativo, i coinvolgimenti e le paure per la nostra persona e per
i nostri familiari davano ansia.
Rimaniamo
sulla Giustizia Amministrativa. Lo abbiamo detto: essa ha, ad oggetto costante
del decidere, i (nuovi) Poteri pubblici, divenuti sofisticati e complessi per
le ragioni sociali ed economiche esposte, ripartite sul territorio, tra
confliggenti, plurimi ed autonomi livelli di governo, ed ha a che fare con una
legalità seriamente compromessa nel nostro Paese, con qualche non lieve
differenza tra Nord, Sud e Centro.
In
questo particolare contesto ordinamentale e sociale, il Giudice Amministrativo
si colloca a valle del tormentato esercizio del Potere Pubblico. Il Giudice
Amministrativo non assume autonomamente iniziative giudiziarie. Non è un
Pubblico Ministero, titolare di autonome azioni. Risponde soltanto ai
cittadini che, ritenendosi lesi nei loro diritti ed interessi, da una mala -
amministrazione, ad esso si rivolgono per ottenere giustizia.
Il
Giudice Amministrativo diventa così mediatore di conflitti, generati, alla
fonte, dalla incerta qualità della norma e, nel percorso, da una non perfetta
applicazione.
Se
queste premesse sono esatte, allora non ci si può esimere dal considerare
errate e, comunque, ingenerose, le valutazioni negative (sconosciute in terra
sabauda, isola felice, per la superiore correttezza nei rapporti
interistituzionali), ma frequenti in altri territori del Paese.
Si
addebita generalmente ai Giudici Amministrativi di primo grado la
responsabilità del rallentamento delle grandi opere e dei rilevanti progetti
per lo sviluppo del Paese.
I
contrasti giurisprudenziali (che certamente esistono, fra Giudici di primo
grado, delle diverse Sedi e di appello e fra Giudici di diverse giurisdizioni)
e l’eccessivo contenzioso costituirebbero, ad avviso dei denuncianti, motivo di
incertezza per gli operatori economici e freno inaccettabile allo sviluppo
economico.
Tale
approccio critico al problema, ha certamente influito, in altre sedi, ad
estendere oltre misura la possibilità di agire in deroga alle norme dell’Ordinamento,
facendo uso (o forse abuso?) di quell’articolo 5 della Legge n. 225 del 1992
sulle emergenze di Protezione Civile, cui si è fatto cenno. Come stanno le
cose? Dò la mia personale risposta, anche a futura memoria.
La
sua progressiva espansione è diretta conseguenza dell’ampliamento
dell’attività pubblica, della sua nuova complessità, inimmaginabile per
l’evoluzione della Tecnica e dell’Economia.
L’atto,
con il quale è stato mal esercitato un potere pubblico, viene annullato dal
Giudice Amministrativo, a valle del procedimento nel quale gli operatori hanno
dovuto avvalersi di norme e canoni operativi sovente non ispirati alla “buona
amministrazione”.
Il
Giudice Amministrativo diventa così tutore e garante della Legalità e della
Giustizia nell’Amministrazione (come recita
Perché
allora tanta conflittualità? E’ vero: i Giudici sono soggetti alla Legge. E’ ancora
vero che il Giudice deve rispettare
Cosa
fa
Il
Sistema dovrebbe portare equilibrio ed armonia tra i Poteri, non
conflittualità. Da noi, si verifica il contrario! Il Potere Legislativo, nella
nostra Repubblica, come negli altri ventisei Stati dell’UE, è subordinato
all’osservanza di principi e regole di derivazione comunitaria, tanto che i
Giudici Nazionali hanno il potere – dovere di sindacare la compatibilità della
normativa nazionale, con quella comunitaria, attraverso il rinvio pregiudiziale
alla Corte di Giustizia di Lussemburgo, ovvero attraverso la immediata
disapplicazione della legge nazionale, che appaia in contrasto con il diritto
comunitario (primario o derivato).
Ne
consegue che ciò che è davvero riprovevole per un Giudice è perdere la virtù
della mitezza del decidere, e voler comunque affermare le idee proprie
per porsi al di sopra del Legislatore.
Così
riqualificate le storture interpretative, si può proseguire, nell’analisi,
osservando che lo Stato Federal – Regionale (delineato dal novellato Titolo V
della Costituzione) sta prendendo corpo, stante anche la recente Legge Delega
sul Federalismo Fiscale. L’innovazione interessa meno
Il
TAR, Giudice Territoriale di primo grado, è già chiamato ad una resa di
giustizia armonica con la specificità dei Governi Locali, che applicano, norme
proprie, per soddisfare bisogni pubblici propri. Le ricadute, a breve, sul
Consiglio di Stato, Giudice di Appello centralizzato a Roma, sono anch’esse
prevedibili in termini di eventuale suo decentramento in grandi aree
territoriali.
Con
l’istituzione dei nuovi livelli di Governo Locale, al Cittadino leso
(dall’esercizio di poteri pubblici) è rimasto un rimedio unico, il Ricorso al
TAR. Non deve, quindi, sorprendere il robusto contenzioso davanti al Giudice
Amministrativo ed al Giudice Contabile (in sede di giudizio di responsabilità,
per danno erariale).
Si è
fatto cenno alla incomparabile complessità degli attuali procedimenti
amministrativi, resi tali da sofisticate normative aventi ad oggetto progetti
di tale elevata consistenza economica ed incisivo impatto ambientale, da
influire sull’economia nazionale o di vasti territori. La complessità riguarda:
la legge, le relative normative regolamentari, i procedimenti attuativi, lo
scrutinio del Giudice Amministrativo. E’ facile, allora, comprendere come il
Giudice Amministrativo deve saper indagare, oggi, “con nuove lenti”, le
complesse attività tecniche compiute dalle Amministrazioni. Ho usato, Signor
Presidente del Consiglio di Stato, una Sua espressione che ben rivela quanto
deve cambiare l’approccio del Giudice Amministrativo al fascicolo di causa.
La regolarità
formale non è più sufficiente a garantire
Tutti
gli atti amministrativi, nessuno escluso (articoli 24 e 113 Cost.) devono
perseguire sempre il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione,
nonché assicurare “Legalità e Giustizia”.
La
tutela (giurisdizionale) presso il Giudice Amministrativo deve garantire non
solo la correttezza formale, ma soprattutto la bontà sostanziale,
che si concreta nel miglior perseguimento del fine pubblico, che è di interesse
per tutti.
L’immanenza
dell’interesse pubblico è onnipresente nel processo amministrativo. Il
connotato principale e costante che contraddistingue
Il
Giudice Amministrativo è Giudice del Potere (e dell’inadempimento del Potere);
il Potere è perseguimento dell’Interesse Pubblico. E’ questa l’essenza e la
specificità della Giurisdizione Amministrativa.
L’eccesso
di potere rimarrà – per il Giudice Amministrativo – costante parametro di
vaglio della legalità, ma la complessità dei nuovi procedimenti ci impone di
snidare tale vizio della funzione, in profondo, utilizzando tutti i mezzi
istruttori e cognitori che la legge ci appresta (C.T.U., verificazioni,
ispezione dei luoghi, audizione diretta delle parti, assistite dai loro legali
e consulenti, verifiche complesse di sofisticate attività tecniche ed
economiche svolte nei procedimenti amministrativi).
Tutto
questo nuovo impegno, che ora spetta al Giudice Amministrativo, si può
riassumere, sinteticamente, con una espressione, da me coniata, della quale
vado fiero: “
Sono
parole da me straripetute, qui in Piemonte ed altrove.
Auspico
che tutti i Magistrati Amministrativi, soprattutto di primo grado, anche i più
“pigri” e “conservatori”, facciano ordinario uso dei nuovi mezzi cognitori e
probatori, a disposizione.
Tutti
i Magistrati che hanno praticato questo tipo di scrutinio possono testimoniare che
quando si giudica “a misura” e non “a fiuto”, esplorando il fatto (che poi vuol
dire il rapporto) con quelle lenti di ingrandimento, che Ella, Signor
Presidente, sollecita ad inforcare, il Giudice Amministrativo può ingenerare
paure e sospetti alle cosiddette Autorità emananti, che ben gradirebbero un più
superficiale controllo.
Un
giudizio “a misura”, dopo un’adeguata istruttoria, svela ben altri profili. Ce
lo insegnano le penetranti indagini del processo penale e le penetranti
istruttorie di quello civile!
Questo
è il Servizio Giustizia che auspicai in occasione del mio insediamento, qui a
Torino, anticipando che avremmo reso giustizia non più guardando solo le carte,
ma guardando negli “occhi” le Autorità, i cittadini, i rispettivi tecnici e
legali di parte per essere reciprocamente guardati “negli occhi”, nel momento
stesso dell’esercizio della funzione giudicante.
Un
sindacato penetrante fa emergere, “in toto”, il fatto controverso, svela
il rapporto nel suo reale perimetro, radica nelle Autorità (che
esercitano pubblici poteri) un approccio nuovo al procedimento, che essi, per
primi, debbono curare con responsabilità e competenza.
Nel
processo e con il processo, il Giudice Amministrativo deve far emergere il rispetto della
trasparenza e razionalità delle funzioni pubbliche esercitate.
Mi
piace precisare che le istruttorie penetranti del Giudice Amministrativo non
sono mai investigazioni dirette sull’operato delle Pubbliche
Amministrazioni, mirate a snidare illeciti e responsabilità, o peggio a
sovrapporre alla soluzione prescelta quella ideata dal Giudice.
Il
Giudice Amministrativo, per cultura, tradizione, storia e per obbligo di legge
costituzionale, rifiuta istintivamente l’interferenza nell’attività
amministrativa ed è spaventato dal rischio di poter invadere la riserva
discrezionale dell’Amministrazione.
L’effettività
della tutela - di derivazione comunitaria – implica un
controllo giurisdizionale sul rapporto complessivo che si instaura, in ogni
procedimento, tra cittadino e Pubblica Amministrazione. Implica, altresì, che
lo scrutinio del Giudice faccia molta strada sul piano della ragionevolezza e
proporzionalità, senza mai arrivare a sostituire le scelte, anche tecniche,
della Pubblica Amministrazione.
Il
Giudice Amministrativo non è titolare di nessun potere amministrativo, eccetto
i pochissimi casi, fissati dalla legge, di giurisdizione di merito. Non può,
quindi, esercitare nessun potere: deve soltanto sindacarne l’esercizio,
esplorando il fatto con tutti i mezzi istruttori ammessi.
Lo
stesso sindacato sulla discrezionalità tecnica – ormai acquisito -, implica il
controllo sulla sostanza dell’esercizio di un potere tecnico, da compiersi con
la verifica della corretta applicazione di principi (non strettamente
giuridici, ma) appartenenti ad altre scienze o tecniche. Per risalente
riconoscimento della dottrina e della giurisprudenza, anche questo tipo di
sindacato appartiene alla Giustizia Amministrativa.
In concreto,
concetti e parole a parte, che potrebbero essere vuoti o non veritieri, cosa ha
fatto, di nuovo, il TAR Piemonte?
1)
non abbiamo quasi mai disposto (parlo della Prima Sezione) una mera istruttoria
documentale, con semplice richiesta di atti o chiarimenti. La richiesta
istruttoria, in centinaia di processi, quando è stata ritenuta indispensabile,
e lo è quasi sempre, quando si va “a misura”, è stata disposta dal Collegio, a
carico delle Amministrazioni intimate, congiuntamente all’ordine, ad esse
impartito, di effettuare una previa audizione della parte ricorrente, assistita
dai propri legali e/o tecnici di fiducia, ai quali è stata data la possibilità
di “guardare negli occhi” le Autorità emananti, ed addurre le proprie ragioni,
già esposte nel ricorso. Cosa è successo poi? In tanti casi (e ciò conferma la
piena correttezza interistituzionale presente in questo territorio) vi è stato
immediato ritiro o modifica del provvedimento impugnato;
2)
abbiamo disposto parecchie verificazioni tecniche o consulenze tecniche, che
dir si voglia, affidate a vari professionisti (ingegneri, architetti, geometri,
geologi, commercialisti, consulenti del lavoro, medici, economisti) mai scelti
direttamente, ma fatti designare dai rispettivi Ordini. Tanti professionisti
sono così saliti, per la prima volta, lungo le antiche scale della nostra Sede,
in Corso Stati Uniti, mai frequentate da professionisti estranei al Mondo
Forense.
L’innovazione
non è di poco conto, perché invigorisce il colloquio processuale, arricchendolo
di contenuti ed aspetti che mai sarebbero stati colti con una giustizia “a
fiuto”, o semplicemente “documentale”;
3)
abbiamo disposto l’audizione diretta delle Parti, in Camera di Consiglio,
assistite dai propri tecnici e difensori
di fiducia, per decine di contenziosi riguardanti appalti di lavori e servizi,
l’urbanistica e l’edilizia, impianti di smaltimento e per la produzione di
energie, fin dalle prime fasi del processo,onde
percepire, de visu et de audito,
dai diretti interessati, la conformità o meno degli atti ai reali contenuti. I
tempi non si sono per nulla allungati. Sovente, ad indagini esperite, con piena
gratificazione dei Magistrati e degli Avvocati, il processo si è rivelato
addirittura diverso rispetto a quello proposto con l’originario Ricorso. Ciò ha
reso necessaria la proposizione di “motivi aggiunti”, che mai si sarebbe
verificata con la valutazione “a fiuto” delle censure dedotte.
Tutto
ci conferma che, per fortuna, siamo definitivamente usciti dall’epoca
istruttoria basata sulla sola richiesta di chiarimenti o documenti
all’Amministrazione interessata. Con una battuta, mi si consenta, si può dire
che, per anni, si è chiesto all’oste se il vino era buono! Se l’oste era leale,
poteva anche bastare” Absit iniuria
verbis!
4)
Abbiamo anche disposto ed effettuato Verificazioni dei luoghi. L’incombente istruttorio
si è rivelato utile strumento probatorio, capace di far comprendere a colpo
d’occhio, la oscurità di un Ricorso, soprattutto nella descrizione del fatto, e
di poterlo decidere con più certezza.
Chiudo
questo paragrafetto zoomando ancora su quella che viene chiamata la nuova
frontiera della Giustizia Amministrativa, ossia
Giudici,
Pubbliche Amministrazioni ed Avvocati dovrebbero riservare maggiore attenzione alle
ultime leggi processuali e sostanziali (n. 205/2000 e nn. 15 e 80 del 2005),
con le quali il Legislatore sembra spingere verso una concezione
sostanzialistica dell’Azione Amministrativa, per superare gli inutili
formalismi onnipresenti nella giungla italiana delle norme. Una lamentela in
questo senso proviene dall’intero Popolo Italiano. Gli operatori della materia
debbono avvertire il problema con piena determinazione, considerarlo emergenza
nazionale ed avviarlo a soluzione, per quanto possibile, in attesa di
definitive soluzioni normative da parte del Legislatore.
Oggi, l’inosservanza
di norme, regolanti forme e procedure, ai sensi della Legge n. 15/05, non
dovrebbe più necessariamente ed automaticamente invalidare l’atto
amministrativo, né determinarne la caducazione. Il vizio permane, ma degrada a
mera irregolarità, irrilevante, quando sia possibile accertare, nel processo e
con il processo, che lo scopo sostanziale fissato dalla legge è stato comunque
raggiunto dal provvedimento amministrativo.
La
valenza di tale novella, a cinque anni dalla sua emanazione, è ancora più sentita,
persistendo una grave crisi economica, che spaventa gli Stati, le Istituzioni,
i Cittadini, per la sua dimensione universale e per le ricadute tragiche a
carico di numerose classi sociali, che vedono compromesse le stesse condizioni
minime di esistenza.
Non
dovrebbe, quindi, meravigliare, il ritenere che, nell’attuale congiuntura, che
ha mutato la realtà sociale di intere comunità, l’Interprete dell’art. 21
octies L. n.15/05 possa trovare stimoli più determinati, rispetto a quelli,
timidi, finora emersi, per dare una “spallata” e far uscire dalle nostre Aule
di giustizia un formalismo esasperante e farvi entrare Valori sostanziali, da
porre al centro delle nostre indagini giudiziarie. Noi Giudici Amministrativi,
a legislazione vigente, già abbiamo la possibilità di esercitare, nel Processo
e con il Processo, un sindacato intenso sull’azione amministrativa della Pubblica
Amministrazione: solo così saremo Garanti della “Buona Amministrazione” e della
Legalità e Giustizia.
Si
auspica che l’imminente approvazione del Codice di Procedura (di cui non si può
fare più a meno, essendosi esaurita l’epoca della pur benemerita giurisprudenza
pretoria) rappresenti un propizio contesto per rafforzare gli enunciati, già
sanciti dalla Legge n. 15/05, che potremmo definire come “Legge” abolitrice dei
vizi di forma e di procedura e creatrice dei vizi di sostanza. Avere un Codice
è questione di etica. La giurisprudenza pretoria ha certamente contribuito a
conformare il Sistema di Giustizia Amministrativa, ma tante vittime innocenti
sono rimaste sul campo. Vittime di un fuoco amico!
Deve
essere, dunque, il Legislatore a far sì che quello del Giudice amministrativo
diventi, quindi, un vero e proprio controllo giurisdizionale sulla adeguatezza
sostanziale sulla logicità, congruità, ragionevolezza e proporzionalità
dell’agire pubblico, senza mai invadere il merito dell’azione amministrativa.
Il merito è di esclusiva, assoluta riserva dell’Amministrazione;
solo scalfirlo, significherebbe violare il principio stesso della tripartizione
dei poteri, che costituisce cardine insostituibile dello Stato di diritto.
Un
Legislatore più attento, dovrebbe incoraggiare il Giudice
Amministrativo, che pur potrebbe autoincoraggiarsi, ad applicare le
norme già esistenti, e dare una “spallata” al formalismo operativo (tanto
odiato, quanto protetto, da noi Giudici) che caratterizza la nostra Pubblica
Amministrazione
Non mi
sembra per nulla incompatibile, con i principi basilari dell’Ordinamento
Amministrativo e della Costituzione, perdonare in giudizio gli Apparati
della Pubblica Amministrazione, che non osservino norme di forma e procedura,
dopo averne accertato, nel giudizio stesso, l’irrilevanza quanto all’esito
finale del procedimento. Né mi sembra incompatibile che lo stesso
perdono spetti al povero cittadino, utente della Pubblica
Amministrazione, che vive e muore nella giungla delle norme, stordito dalle
difficoltà di conoscerne l’esistenza e di applicarle secondo un (tal) indirizzo
giurisprudenziale, oggi prevalente, domani minoritario!
Mi sembra,
questo, un obiettivo da curarsi e perseguirsi senza tentennamenti!
4. LE CRITICITA’, RISOLTE E NON,
DEL SISTEMA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA.
La
presenza di due Giudici nei confronti della Pubblica Amministrazione – dotati
di uguali poteri cognitori e probatori (come nel nostro sistema di Giustizia)
produce qualche criticità. Va detto! Soprattutto nella individuazione del
Giudice competente, cui deve rivolgersi il cittadino che vuole accedere alla
tutela giurisdizionale. Altre criticità derivano dalle minori competenze dei
Tribunali Territoriali di I grado rispetto al Tribunale Territoriale del Lazio.
Di
queste criticità, si è dato atto nella Relazione dell’anno passato. Alcune sono
state risolte; altre sembrano permanere. Tutti nutriamo grandi attese da parte
dell’emanando Codice.
Sinteticamente:
a) Va
considerata ben risolta dal Codice la soluzione data alla nota questione della traslatio iudicii, ossia la possibilità
di prosecuzione del giudizio, presso il Giudice competente, con salvezza degli
effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente proposta avanti
al Giudice privo di giurisdizione in materia. Va ascritto a merito della
Suprema Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale (S.S.U.U. n. 409/07 e
Corte Cost. n. 77/07) l’aver consentito, in caso di errore (quale avvocato non
vi è caduto e non certo per sua colpa) la prosecuzione del Giudizio presso il
Giudice competente.
b) Deve
considerarsi, ugualmente, risolutiva la soluzione data al problema afferente la
tematica della c.d. “pregiudizialità amministrativa”, ossia la necessità o meno
della previa impugnazione e del previo annullamento dell’atto della Pubblica
Amministrazione, causativo di danni materiali a carico del destinatario, ai
fini dell’esperibilità dell’azione risarcitoria nei confronti della
Amministrazione.
I
contrapposti indirizzi delle Supreme Corti (Corte di Cassazione e Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato), durati per anni, si sono armonizzati nella
soluzione contenuta nella bozza di Codice che sancisce la proponibilità diretta
della domanda risarcitoria per danni causati da un provvedimento illegittimo, senza
il previo annullamento dell’atto lesivo, da esperirsi nel termine di 180 giorni
dal verificarsi del danno.
c)
Permangono tutte le criticità connesse ai Riti Speciali.
La
pluralità di tali Riti, ispirata soprattutto alla riduzione dei termini
processuali nella (errata) speranza di arrivare prima alla definizione del giudizio,
e di non creare arretrato, pone seri problemi di coordinamento ai
Giudici, ritarda i processi ordinari e non risolve il problema
dell’arretrato. L’auspicio unanime è che il Codice prenda in seria
considerazione questo profilo. Non accadrà, stando alla bozza conosciuta, ed
allora ci terremo i Riti speciali, le relative corsie preferenziali, a scapito
di quelle ordinarie, e continueremo, nelle Relazioni annuali, a denunciare il
problema! La denuncia “mite” è l’unico rimedio consentito al Giudice!
d) Nelle
Sedi Territoriali di I grado è considerato, comunemente, motivo di instabilità
del Sistema di Giustizia Amministrativa l’intervento del Legislatore (da ultimo
con
Le
competenze funzionali del TAR del Lazio sembrano essere rimaste intatte,
evidentemente non si è riusciti a ricondurle a nessuno dei predetti verbi.
E’
lecito domandarsi, da persone comuni, come un contenzioso così imponente e
complesso, concentrato nella sola Sede giudiziaria di Roma, e quindi distante
dai luoghi ove si attuano i relativi atti amministrativi, ed ove si realizzano,
materialmente, le relative opere e progetti, possa essere agevolmente gestito
nella nuova concezione del giudizio “a misura”, che implica l’attivazione di
mezzi istruttori da svolgere in loco, su tutto il territorio nazionale.
Qualche
complicazione in più potrebbe esserci. Si può sempre confidare nei successivi
Decreti correttivi del Codice!
e) Deve
ritenersi definitivamente risolta la nota questione relativa alla sorte del
Contratto di appalto, nei casi di annullamento dell’aggiudicazione.
Si è
discusso a lungo se gli effetti sul contratto stipulato fossero tali da
caducarlo automaticamente, renderlo inefficace, nullo o annullabile e se tale
accertamento spettasse al G.O o al G.A.
La
soluzione definitiva è venuta con il recentissimo mutamento di indirizzo della
Corte di Cassazione (SS.UU. n. 2906 del 10 febbraio 2010) che, sulla scorta
della Direttiva CE n. 66/07 (c.d. Direttiva Ricorsi) ha riconosciuto
appartenere alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo definire la
sorte del contratto di appalto, dopo l’annullamento della procedura di gara.
L’emanando
Codice e l’emananda Legge di recepimento della anzidetta Direttiva Comunitaria ben
disciplinano, in questo senso, la materia.
5.
La
parte finale della Relazione illustra la dimensione quantitativa della
Giustizia Amministrativa,in campo nazionale ed in terra piemontese. I dati presi
a riferimento sono del 2009.
Conviene
ricordare che il Processo rappresenta il momento patologico dell’attività
amministrativa: esso rivela, di norma, i mali che affliggono
Nel
2009, il contenzioso nazionale presso i TAR è stato di 55.019 Ricorsi, a fronte
di 125.086 sentenze emesse. Vi è stata una leggera flessione rispetto al 2008,
di circa 1500 Ricorsi; essa conferma che il contenzioso scende
annualmente, ma muta la qualità, portandosi allo scrutinio del Giudice
Amministrativo fattispecie ben più complesse e rilevanti.
La
riduzione quantitativa non comporta, per nulla, alleggerimenti al Sistema di
Giustizia Amministrativa.
Va,
infatti, osservato, al riguardo, come il contenzioso di oggi non sia per nulla
comparabile con quello dei decenni passati, in termini di complessità dei nuovi
procedimenti, resi tali da sofisticate normative concernenti la realizzazione
di progetti di alta rilevanza economica ed incisivo impatto ambientale, che
interessano direttamente le politiche sociali ed economiche del Governo
centrale e dei Governi territoriali. Si pensi ad un termovalorizzatore o altro
impianto di smaltimento, ad una metropolitana, a complessi commerciali, ad
autostrade, linee ferroviarie di alta velocità, aeroporti, porti, parchi
naturali, progetti di bonifica di fiumi, laghi e siti inquinati; recupero di
aree industriali dismesse, piani integrati di sviluppo, project financing di
grandi opere pubbliche o di interesse pubblico, società miste per la gestione
dei più importanti servizi pubblici locali ed altro.
La
complessità dei procedimenti, spesso articolati in subprocedimenti, parte dalle
fonti normative primarie e secondarie, scende sui procedimenti attuativi e,
finisce, necessariamente, sul G.A., il quale – oggi – è chiamato a rendere
giustizia, in termini sostanziali, per garantire che essa sia piena, completa,
effettiva e satisfattiva. Il risarcimento, proponibile in ogni azione davanti
al G.A, aggrava i procedimenti, ma rende effettiva, per il cittadino, la tutela
giudiziaria.
Al TAR
del Piemonte, i dati dell’ultimo periodo, dal 1997 al 2009 mostrano la seguente
sequenza:
2775 –
2337- 2360- 3483- 2145 -1708- 1969 -1856 – 1653 – 1546 – 1673 – 1659 – 1395;
La
sensibile riduzione del contenzioso del 2009, pari a 264 Ricorsi, ossia circa
il 17%, sembra imputabile alla persistente, grave crisi economica ed agli alti
costi del contenzioso. Potrebbe anche significare crescente sfiducia nel
Giudice. Non ho elementi per interpretare il dato.
I
ricorsi in appello introitati dal Consiglio di Stato, nel 2009, sono stati pari
a 10.618, (meno del 10%) delle Sentenze rese (125.036).
Il
contenzioso davanti al Giudice Amministrativo, in questa Regione, è davvero
contenuto, rispetto alle Regioni del centro-sud, se rapportato alla
popolazione. Il Piemonte si conferma
Resta
l’amara constatazione che
Vorremmo
auspicare un’ulteriore contrazione del contenzioso in generale; se questo
accadrà, significherà che le Leggi e la relativa applicazione, da parte dei
multiformi Soggetti che ora compongono
Il
nuovo ordinamento costituzionale, di tipo Federal/Regionale, prenderà corpo nei
prossimi anni e così il nuovo Sistema amministrativo, articolato su governi locali,
influenzerà il contenzioso amministrativo.
Nel 2009,
presso il TAR del Piemonte, sono state pubblicate in totale n. 3942 Sentenze,
n. 996 Ordinanze cautelari e n. 112 Decreti Monocratici cautelari.
Vi è
stata un’elevatissima richiesta di misure cautelari urgenti.
L’organico
dei Magistrati, presso il TAR Piemonte, pari a 10, è ora ricoperto. L’essere
Sede di confine, conserva il rischio, come si è, purtroppo, verificato negli
ultimi anni, che l’organico resti scoperto di qualche unità.
I
rimedi approntati dal Legislatore (riti accelerati e vari rimedi di natura
processuale ed organizzativa) sono utili, ma non adeguati, dal punto di vista
strutturale, rispetto alla domanda di giustizia ed alla sua attuale, maggiore
complessità. Quattrocento Giudici amministrativi circa, peraltro, non tutti
impegnati nell’attività giudiziaria, non ce la fanno!
L’arretrato
rimane il punto debole dell’attuale sistema di Giustizia amministrativa.
L’Inaugurazione
dell’Anno Giudiziario è il momento delle “lamentazioni” e “suppliche”, che
tutti i Presidenti dei TAR non si lasciano scappare per presentare al
Parlamento ed all’esecutivo nutriti “cahiers de dolèance”.
Ormai,
sul tema, prevalgono i toni drammatici, evidenziando una emergenza che va
risolta sollecitamente, pena l’irrecuperabile compromissione dell’immagine
stessa del Parlamento, dell’Esecutivo e della stessa Giustizia Amministrativa!
Ognuno
faccia la sua parte. Ma subito!
Le
cifre del drammatico scenario: in campo nazionale, pendono circa 630.000
Ricorsi, nelle varie Sedi, in attesa di giudizio. La pendenza dei ricorsi
presso il Consiglio di Stato sembra pari a 28.000. A Torino ci ritroviamo circa
15496 Ricorsi giacenti!
Per
molti di questi, è certamente cessato l’interesse alla decisione, ma ciò non
deve far sottovalutare la drammaticità della situazione, che necessita di
interventi straordinari, improcrastinabili. I necessari rimedi organizzatori
(da anni indicati ai Superiori Poteri) passano per soluzioni legislative e per
un coinvolgimento massiccio delle strutture burocratiche e giustiziali in atto,
attraverso un Piano straordinario di interventi, il cui successo dipenderà
principalmente dall’acquisizione, da parte dei Magistrati e Funzionari, del
convincimento che si sta compiendo -pena il discredito generale – una
prioritaria missione di legalità e giustizia!
Il
problema dell’arretrato, che è divenuto emergenza nazionale, sembra ora
incanalato sulla buona strada, richiedendosi agli stessi Magistrati un
coinvolgimento diretto, suppletivo, da svolgersi nell’ambito di Sezioni e/o
Collegi speciali, con congrua incentivazione, ma senza ripercussioni negative
sull’attuale livello di produttività, che è già di per sé elevato.
I 1395
Ricorsi introitati nel 2009 riguardano le seguenti materie: 1. Edilizia ed
Urbanistica n. 392; Stranieri n. 212; Appalti Lavori, Servizi e Forniture 171; Regione
ed Enti Locali n. 70; Autorizzazioni e concessioni n. 69; Sicurezza pubblica n.
69; Pubblico Impiego n. 68; Commercio ed Artigianato n. 39; Materie Elettorali
n. 34; Inquinamento n. 29; Servizio Sanitario Nazionale n. 22; Ambiente n. 20;
Istruzione n. 17; Professioni e Mestieri n. 16; Espropriazione per Pubblica
Utilità n. 14; Enti Pubblici n. 12; Agricoltura n. 10; ed altre.
La
materia dell’Edilizia e dell’Urbanistica occupa, in campo nazionale, il
primo posto, con una percentuale del 22%. A Torino, i Ricorsi in
Edilizia ed Urbanistica sono stati n. 392, che rappresentano una percentuale al
di sopra della media nazionale.
In
campo nazionale, è ancora elevato il numero dei ricorsi per l’esecuzione del
giudicato o di sentenze di primo grado (esecutive) non sospese dal
Consiglio di Stato; è questo un chiaro sintomo dell’inottemperanza delle Pubbliche
Amministrazioni, di fronte alle sentenze del Giudice.
A
Torino, nel 2009, sono stati introitati appena 9 giudizi di ottemperanza.
Il dato conferma la diversità della Regione Piemonte rispetto a tante altre
Regioni, a riprova della superiore correttezza operativa delle Istituzioni
locali, che rispettano spontaneamente le sentenze rese dal TAR. Altro dato significativo, che conferma un
“Buon Agire” delle Pubbliche Amministrazioni Piemontesi, si rinviene nella
prassi, frequentemente usata dalle Pubbliche Amministrazioni, di fare uso,
spontaneamente, già in corso di giudizio, del potere di autotutela per
revocare, annullare, sostituire o integrare l’atto impugnato, facendo così
venir meno il contenzioso pendente, fin dai primi momenti di insorgenza. Un uso
così attento dell’autotutela significa leale ammissione di aver errato
nell’emanazione di un atto.
Non
capita di riscontrare tale esemplare condotta in altre Regioni!
Da
anni, le Sentenze di primo grado appellate sono inferiori al 10%. Di queste, circa il 40% è riformato in
Appello. Ne consegue che le sentenze di primo grado diventano definitive nella
percentuale del 96%.
E’
ovvio che i casi più importanti, di maggior valore ed impatto sociale, arrivano
in Consigli di Stato che esplica- egregiamente - va riconosciuto – un importante
ruolo di nomofilachia, nell’ambito della Giustizia Amministrativa.
Con
questo ho terminato. Nell’esposizione svolta è insito l’impegno mio personale,
dei Colleghi Magistrati e dei Signori Avvocati, di assicurare, in terra
piemontese la credibilità del Processo amministrativo in termini di ragionevole
durata, imparzialità, equilibrio, pienezza, effettività e satisfattività, tutti
valori da riferire ala Superiore Ordinamento Giuridico Europeo ed alla nostra
Costituzione, il cui art. 24 impone una uniforme tutela giurisdizionale,
qualunque sia il Giudice chiamato a renderla.
Con
l’augurio di ritrovarci di qui ad un anno (che Dio lo voglia): “In nome del Popolo Italiano dichiaro
aperto, per il Tar del Piemonte, l’Anno giudiziario