Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
apertura anno giudiziario 2009
relazione del presidente Balba
sullo stato della giustizia amministrativa nella regione
Palazzo del Governo
Sala del Consiglio Provinciale
Genova, 7 Marzo 2009
1) Indirizzo di saluto
Ho il piacere e l’onore di dare inizio
alla cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2009 della giustizia
amministrativa in Liguria -- (verosimilmente chiudendo, come è normale che sia,
essendo già a marzo, la stagione delle inaugurazioni nella regione); e apro la
cerimonia salutando con deferenza e ringraziando con viva cordialità anzitutto le
autorità intervenute. Con la loro presenza in questa sala le autorità
istituzionali, religiose, civili, militari esaltano la cerimonia e sottolineano
visibilmente l’attenzione e l’interesse con cui si segue l’attività del
tribunale amministrativo regionale.
Un saluto e un ringraziamento particolare
devo alla Provincia di Genova, in persona del suo Presidente, del Presidente
del Consiglio provinciale e della Segreteria generale, che, accogliendo prontamente
e con grande disponibilità anche quest’anno una mia richiesta in tal senso, ci consente
di utilizzare questa magnifica sala di riunione del consiglio provinciale.
Saluto poi e sentitamente ringrazio tutti gli ospiti, che
hanno avuto la compiacenza di intervenire; i docenti del diritto, gli avvocati
presenti: tutti, gli avvocati del libero foro; quelli dell’Avvocatura dello
Stato e delle Amministrazioni pubbliche che hanno contatti con il tribunale
amministrativo, con espresso riferimento agli avvocati della regione e del
comune capoluogo, che con più frequenza di altri praticano la nostra aula di
udienza.
Gli avvocati, mi sembra finanche superfluo notarlo, non sono
e non devono sentirsi solo ospiti a questa cerimonia, ma ne sono invece compartecipi,
perché essi, e lo dico con convinzione, sono tutti impegnati, come i giudici, pur
se con ruoli e su fronti diversi, e con attribuzioni e responsabilità specifiche,
nel difficile compito di garantire che il servizio giustizia amministrativa
funzioni in modo adeguato e coerente con le aspettative di chi ad esso si
rivolge e dia esiti soddisfacenti.
Giudici e avvocati lavorano allo stesso prodotto, e ne
assumono e ne condividono la responsabilità. E come e quanto sia importante la partecipazione
e il contributo dell’avvocato al processo in un franco e leale confronto dialettico
con il giudice, il giudice stesso inevitabilmente lo avverte nei casi in cui
nel processo l’avvocato per un motivo o per l’altro non sia presente, o la sua
presenza non sia utilmente collaborativa; allora per il giudice le cose si
complicano e tutto si svela più complicato e difficile.
Saluto ancora, dandogli il benvenuto a
Genova, e ringraziandolo sinceramente con amicizia e stima, il presidente
Edoardo Pugliese, componente del Consiglio di Presidenza della Giustizia
Amministrativa, che in questa occasione egli rappresenta con prestigio; da
ultimo, ma è come se lo avessi fatto all’inizio, saluto affettuosamente tutti i
colleghi del tribunale, i giovani colleghi presenti in primo luogo e quelli, non
meno giovani anche loro, che per motivi diversi oggi non ci sono; e il
personale di segreteria che lavora nel tribunale ; agli uni e all’altro si deve
molto perché si deve loro in particolare il risultato conseguito nel 2008,
risultato di tutto rispetto nel complesso, nonostante i limiti (di struttura,
di organico, di risorse finanziarie) in cui malauguratamente anche i tribunali
operano, come cercherò sinteticamente di rappresentare nel prosieguo.
Ai magistrati del tribunale e a tutti i
dipendenti chi vi lavorano con alcuni dei quali mi legano rapporti di lunga
conoscenza (avendo io svolto buona parte della mia attività di giudice
amministrativo nel tribunale ligure) e di sincera amicizia, esprimo subito la
mia riconoscenza e la mia gratitudine.
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E’ questa la mia seconda inaugurazione come
presidente del tribunale amministrativo regionale.
I presenti che hanno preso parte alla
cerimonia svolta il 1° marzo dell’anno scorso ricorderanno che nella relazione sullo
stato della giustizia nella regione al presidente si erano alternati il
consigliere Davide Ponte per la prima sezione (per gli ospiti che non hanno
contatti frequenti con il tribunale, aggiungo che lo stesso a Genova si
articola su due sezioni con ripartizione dei ricorsi tra le sezioni stesse in
base al criterio della materia) e dal consigliere Enzo Di Sciascio per la
seconda sezione di cui lo stesso è presidente.
Era una piccola innovazione nella
prassi sino allora seguita che era sembrata opportuna perché consentiva alle
due sezioni di richiamare le questioni più interessanti e di esporre gli indirizzi
giurisprudenziali espressi durante l’anno.
Per motivi contingenti l’innovazione quest’anno
non viene riproposta.
Mi auguro possa essere ripresa l’anno
prossimo, previa intesa con i colleghi e con il presidente della sezione.
Alla mia relazione seguirà perciò l’intervento
del pres. Pugliese in rappresentanza del Consiglio di Presidenza della
Giustizia Amministrativa; e gli interventi dell’avv. Luigi Cocchi per il
Consiglio dell’Ordine degli avvocati e del prof. Claudio Mignone per
l’Università degli Studi di Genova; dell’avv. Daniela Anselmi per
l’Associazione avvocati amministrativi.
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2) Il Tar della Liguria e i suoi problemi
Nel 2008 la compagine del tribunale ligure
tanto nella componente magistratuale quanto in quella del personale
amministrativo è rimasta invariata.
Erano dieci i giudici in servizio a
Genova nel 2007; sono stati dieci nel 2008, compresi nel numero il presidente
del Tribunale e il presidente della sezione.
Dei magistrati in servizio, due di essi
(il cons. Prosperi e il cons. Pupilella, entrambi addetti alla prima sezione)
rivestono nello stesso tempo all’interno della magistratura amministrativa
impegnativi incarichi istituzionali, essendo l’uno componente effettivo del
Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, finora organo di
autogoverno della magistratura stessa, e l’altro consigliere segretario.
Gli impegni istituzionali di due
magistrati assegnati entrambi alla stessa sezione hanno creato un qualche
disagio nella gestione di alcune udienze, come alcuni avvocati presenti
purtroppo hanno potuto constatare loro malgrado. Me ne rammarico sinceramente
insieme ai colleghi, anche se di volta in volta si è cercato di eliminare, e
comunque di minimizzare gli inconvenienti nella trattazione dei ricorsi
iscritti nei relativi ruoli.
Per fortuna la situazione di sofferenza
di cui sopra sarà almeno in parte superata nell’immediato futuro in relazione
al previsto rinnovo del Consiglio di Presidenza le cui elezioni sono fissate
per il 15 marzo prossimo.
Non ha subito cambiamenti la compagine
del personale amministrativo, che era nel 2007, è rimasto nel 2008 e continua a
essere composto di 15 unità, numero sciaguratamente inadeguato alle esigenze
dell’ufficio giudiziario.
Il rapporto personale di
magistrature-personale di segreteria, che in molti paesi europei è di
Ci sono ancora tutti, e in larga parte ancora
irrisolti, i problemi logistici con cui il tribunale convive, con particolare riguardo
alla difficile sistemazione e gestione dei fascicoli, di cui avevo detto l’anno
scorso.
Si è invece implementata l’informatizzazione
dell’ufficio giudiziario, costantemente migliorandosi.
Siamo ancora lontani dal processo
telematico; e forse ci vorrà altro tempo per arrivarci.
Risultati non trascurabili sono stati però
già raggiunti e molti tempi del processo o di alcune fasi di esso sono stati o
azzerati o comunque consistentemente ridotti.
L’informatizzazione innegabilmente è
stata di decisiva importanza nel traguardo della durata ragionevole del
processo di cui al primo comma dell’art.111 della Costituzione.
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3) La giustizia amministrativa nelle modifiche normative e negli
orientamenti giurisprudenziali del 2008.
Sono intervenute in corso d’anno significative
modifiche normative in materia di processo amministrativo e si sono formati
indirizzi giurisprudenziali cui almeno un cenno fa fatto.
a) Così, quanto alle prime (modifiche
normative), ma in linea solo esemplificativa, ricordo anzitutto quella
introdotta con l’art.54, primo comma, d.l. 25 giugno 2008, n.112, convertito in
legge 6 agosto 2008, n.133, che ha ridotto da dieci a cinque il termine (di
perenzione) fissato dall’art.9, comma 2, della legge 21 luglio 2000, n.205.
Al dichiarato scopo di accelerare il
processo il cit. art.54 impone al ricorrente di presentare -- previo avviso
della segreteria dopo il decorso di cinque anni dalla data di deposito del
ricorso -- una nuova istanza di fissazione dell’udienza.
La nuova istanza deve essere firmata dalle
parti ricorrenti e deve essere presentata entro sei mesi dalla data di notifica
dell’avviso, pena la perenzione del ricorso (che va dichiarata con le modalità
di cui all’ultimo comma dell’art.26 della legge n.1034/1971 e successive
modifiche e integrazioni, e cioè con decreto presidenziale estintivo).
In questo modo, e non si capisce francamente
con quale coerenza con il titolo dell’articolo, più che accelerare il processo prevedendo
forme, modi e mezzi idonei, e semplificarne lo svolgimento, si impone alle parti
ricorrenti -- (che il più delle volte in ricorsi risalenti hanno presentato domanda
di fissazione e anche una o più domande di urgenza o prelievo, senza tuttavia vedersi
ancora fissata l’udienza di merito, perché l’ufficio giudiziario non è riuscito
a farlo) -- di richiedere nuovamente ciò che hanno chiesto da tempo, pena la perenzione
del ricorso, ove nel termine semestrale non sia adempiuto l’onere loro imposto.
Singolare modo questo di accelerazione del
processo quando al contrario sarebbe stato necessario attrezzare adeguatamente
gli uffici giudiziari consentendo loro di definire nell’arco del quinquennio le
controversie pendenti nel pieno rispetto dei fondamentali principi
costituzionali del giusto processo e della sua durata ragionevole.
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Lo stesso art.54, comma 2, del citato
d.l. n.112/2008, forse nell’ingenuo e illusorio intento di contenere l’onda
montante delle richieste di equa riparazione per violazione della ragionevole
durata del processo (di cui all’art.2, comma 1, della legge n.89/2001), onda
alimentata dal pauroso arretrato che ristagna anche presso i tribunali
amministrativi regionali, stabilisce la non proponibilità della domanda di equa
riparazione se nel giudizio amministrativo in cui quella violazione si è
verificata, non sia stata presentata domanda di prelievo.
Intento ingenuo e illusorio perché, da
un lato, la norma richiamata non può che applicarsi a partire dalla data della
sua entrata in vigore; dall’altro, perché il più delle volte i ricorsi non sono
portati in decisione non tanto perché manca la domanda di prelievo quanto
perché il giudice adito anche in presenza di più istanze di prelievo non ha i
mezzi sufficienti per soddisfare le richieste di urgenza -- (anche in relazione
al consistente numero di controversie qualificate urgenti per legge) -- nei
tempi che rientrano nella durata ragionevole.
Gli effetti devastanti per la finanza
pubblica della c.d. legge Pinto (ove dovesse trovare applicazione nei confronti
di tutti i processi che segnano irresponsabilmente il passo e ingrossano
l’arretrato) si possono seriamente prevenire attrezzando adeguatamente gli
uffici giudiziari e fornendo loro mezzi idonei e sufficienti in primo luogo per
eliminare le pendenze arretrate e poi per definire i processi in corso nei tempi
della durata ragionevole.
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Altra modifica normativa che va
ricordata è quella introdotta dall’art.20 del d.l. 29 novembre 2008, n.185
convertito con modificazioni nella recente legge 28 gennaio 2009, n.2.
L’articolo citato -- (che reca “Norme
straordinarie per la velocizzazione delle procedure esecutive di progetti
facenti parte del quadro strategico nazionale e simmetrica modifica del
relativo regime di contenzioso amministrativo”) -- introduce, al comma 8, un ulteriore rito abbreviato, che
si aggiunge ai riti abbreviati esistenti; anzi va anche oltre un normale rito
abbreviato per disegnare un rito super abbreviato, una specie di giudizio
immediato.
Si dimezza il normale termine di 60
giorni per i ricorsi avverso i provvedimenti concernenti le procedure esecutive
dei progetti ivi previsti; il termine per il deposito del ricorso presso il
tribunale amministrativo competente è ridotto a cinque giorni dalla scadenza
del termine di notificazione; si stabilisce in dieci giorni dalla notificazione
del ricorso principale il termine di costituzione delle altre parti e per la
proposizione di ricorso incidentale; si riducono i termini per la notifica e il
deposito di motivi aggiunti; si prevede la definizione del processo in udienza
da fissarsi entro 15 giorni dalla scadenza del termine per la costituzione
delle parti diverse dal ricorrente; si prevede la lettura del dispositivo in
udienza; la redazione della sentenza in forma semplificata; si prescrive che le
misure cautelari e l’annullamento dei provvedimenti impugnati non possono
comportare, in alcun caso, la sospensione o la caducazione degli effetti del
contratto già stipulato; e, in caso di annullamento degli atti della procedura,
il giudice può esclusivamente disporre il risarcimento degli eventuali danni,
ove comprovati, solo per equivalente; risarcimento per equivalente che non può
comunque eccedere la misura del decimo
dell’importo delle opere che sarebbero state eseguite se il ricorrente
fosse risultato aggiudicatario, in base all’offerta economica presentata in
gara (art.20, comma 8).
Il comma 8-bis poi stabilisce che per
la stipulazione dei contratti per le procedure esecutive dei progetti ivi
previsti non trova applicazione il termine di 30 giorni di cui all’art.11,
comma 10, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture (di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163), in forza del
quale “il contratto non può comunque essere stipulato prima di trenta giorni
dalla comunicazione ai contro interessati del provvedimento di
aggiudicazione … salvo motivate ragioni
di particolare urgenza che non
consentono all’amministrazione di attendere il decorso del predetto termine”
(art.20, comma 8-bis).
Le modifiche sopra riferite, nella
prevista invarianza delle strutture materiali, umane e finanziarie, se pur spiegabili
in relazione alla difficile situazione economica che possono averle ispirate,
sono di consistente impatto sulla tutela giudiziaria dei diritti e degli
interessi dei soggetti coinvolti e sollevano forti dubbi di compatibilità
costituzionale e comunitaria.
Non sembrano in linea in particolare con
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b) Quanto ai secondi (orientamenti
giurisprudenziali), ricordo che in corso d’anno sembra essersi ricomposto il
contrasto -- (in materia di giurisdizione sulla sorte del contratto in caso di
annullamento dell’aggiudicazione o della procedura di evidenza pubblica di
scelta del contraente, al cui esito il contratto stesso era stato stipulato) --
tra giudice amministrativo (che affermava essere la sorte del contratto inclusa
nella giurisdizione esclusiva in materia di procedure di affidamento di lavori,
servizi e forniture, in caso di annullamento dell’aggiudicazione o della
procedura di scelta del contraente); e il giudice ordinario (che all’opposto riteneva
essere il contratto comunque escluso dalla giurisdizione del giudice
amministrativo).
Quest’ultimo difatti sembra ormai abbia
preso atto (Cons. di Stato, Ad. Pl. 30 luglio 2008, n.9 e 21 novembre 2008,
n.12) che
La ricomposizione del contrasto nel
senso indicato dalla Cassazione (in ordine alla giurisdizione sulla sorte del
contratto) non sembra per il momento destinata a essere rimessa in discussione,
anche se a volte si rinviene qualche pronuncia di segno diverso di sezioni
singole della stessa Cassazione o del giudice amministrativo, in primo grado e
in appello.
Il Tribunale amministrativo ligure, che
in un primo tempo aveva condiviso l’orientamento giurisprudenziale che riteneva
inclusa la sorte del contratto nella propria giurisdizione esclusiva (in
materia di procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture svolte da
soggetti comunque tenuti all’applicazione della normativa comunitaria o
nazionale o regionale), più recentemente ha aderito all’orientamento espresso
da ultimo dalla Sezioni Unite della Cassazione e ora condiviso dall’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato.
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Non si è invece ricomposto il contrasto
che oppone Cassazione e Consiglio di Stato (nella loro espressione più alta,
sezioni unite e adunanza plenaria) in ordine alla questione della c.d.
pregiudiziale amministrativa, la prima statuendo che la domanda di risarcimento
per i danni causati da atto amministrativo illegittimo non richiede
necessariamente il previo annullamento dell’atto lesivo; il secondo sostenendo la
necessaria pregiudizialità dell’annullamento dell’atto lesivo illegittimo alla
domanda risarcitoria.
Il contrasto (ai massimi livelli delle
due magistrature), che si era già manifestato nel 2006-2007 (Sezioni Unite, 13
giugno 2006, nn.13659 13660; Adunanza Plenaria, 22 ottobre 2007, n.12), si è
ulteriormente accentuato nel 2008; e a fine anno
Ha osservato al riguardo il presidente Giorgio
Giovannini (nella relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario 2009 presso
il TAR del Lazio) che l’orientamento della Cassazione
“ha
il grande merito di assicurare la completa parificazione, dal punto di vista
economico, delle situazioni di interesse legittimo a quelle di diritto
soggettivo. In virtù di questo indirizzo interpretativo viene infatti escluso
che la risarcibilità degli interessi legittimi sia legata a presupposti
difformi e più onerosi rispetto a quelli propri dei diritti soggettivi. In
definitiva anche su questo piano, l’interesse legittimo perde quella posizione
di “minorità” rispetto al diritto soggettivo che la dottrina più risalente gli
attribuiva.
“Tuttavia,
a parte i profili teorici della questione, non può non apparire quanto meno singolare
che un provvedimento amministrativo rimasto incontestato per mancata
impugnazione e, pertanto definitivamente assistito da quella che una volta
veniva designata come presunzione di legittimità, possa nel contempo assumere la
qualificazione di atto illecito, produttivo di danno civile.
“Lascia
inoltre perplessi, nell’orientamento della Cassazione, l’enorme sproporzione
tra i tempi brevi dati all’interessato per impugnare il provvedimento, e cioè
sessanta o centoventi giorni, e quelli dati invece per richiedere il
risarcimento dei danni da esso asseritamente derivante e, cioè, cinque anni, i
quali, avendo natura di prescrizione e non di decadenza, possono protrarsi
indefinitamente in presenza di tempestivi atti interruttivi. “Tale aspetto
sembra confliggere, infatti, con l’insegnamento tradizionale secondo cui i
brevi termini di decadenza, imposti dall’ordinamento per procedere alla contestazione giudiziaria dei
provvedimenti amministrativi, si basano sull’esigenza che l’interesse pubblico
da essi perseguito non resti esposto troppo a lungo ad uno stato di precarietà,
sì da richiedersi il loro sollecito consolidamento rispetto a possibili
contestazioni da parte dei singoli”.
Le osservazioni suesposte possono
essere condivise.
Resta da dire a questo punto che è difficile
ora prevedere quali sviluppi ulteriori la vicenda descritta potrà avere in futuro.
Si può ipotizzare che la soluzione
indicata dalla Cassazione finirà con l’affermarsi specie se si considera che essa
ha posto la questione della pregiudiziale amministrativa come questione di
giurisdizione; e in materia di giurisdizione, come è noto, eventuali contrasti
sono definitivamente chiusi dalla Cassazione.
In ogni caso ciò che può aversi ormai per
certo e acquisito è che nella sentenza n.20254/2008
Può ancora discutersi se l’azione risarcitoria
(davanti al giudice amministrativo, appunto) deve essere preceduta o
accompagnarsi (negli stessi termini di decadenza) all’azione di annullamento
dell’atto illegittimo lesivo che, in quanto tale e ascrivibile a colpa dell’amministrazione
che lo ha emesso; o se invece può essere proposta (comunque sempre davanti al
giudice amministrativo) senza la previa, o contestuale, impugnazione dell’atto
lesivo che i danni ha prodotto; e dunque non più e non necessariamente nei
termini di decadenza ma in quelli più lunghi di prescrizione; e quali possono
essere gli esiti (di rito o di merito) del giudizio amministrativo ove la
domanda risarcitoria proceda disgiunta da quella di annullamento.
Ma non è più in discussione la
giurisdizione del giudice amministrativo sul risarcimento danni da lesione di
interessi legittimi per illegittimo esercizio del potere.
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4) L’attività giurisdizionale. Dati statistici.
a) I ricorsi depositati.
Nel 2008 sono stati depositati 1227 ricorsi (assegnati, sulla base di decreto presidenziale di
riparto delle materie, 718 alla prima sezione e 509 alla seconda).
Il numero è appena più alto di quello dell’anno
precedente (1203); ma il modesto aumento non è significativo e comunque non
esprime inversione di tendenza verso l’alto; conferma piuttosto il trend alla diminuzione, costante a
partire dai primi anni 2000 e comune a buona parte di tribunali amministrativi.
E’ sufficiente al riguardo evidenziare che
nel periodo 2002-2008 i ricorsi sono diminuiti da 2692 del
Le ragioni di questa riduzione, effettiva
in parte ma in parte solo apparente, sono già state analizzate in altre
occasioni; e non è il caso di insistervi.
Di esse però almeno una va ulteriormente
sottolineata; e sta nella possibilità data al ricorrente (ex art.21 legge
n.1034/1971 come modificato dall’art.1 legge n.205/2000) di impugnare con la
tecnica dei c.d. (impropriamente) motivi aggiunti tutti i provvedimenti
adottati in pendenza di ricorso tra le stesse parti, e connessi all’oggetto del
ricorso stesso.
La tecnica di questi motivi aggiunti (ormai
di largo impiego specie nei procedimenti complessi che si articolano in sub procedimenti
collegati e generano una pluralità di atti fra loro coordinati e tutti diretti
alla formazione di un atto finale) fa confluire e concentra nello stesso
processo impugnative che prima dell’entrata in vigore della legge n.205 del
2000, erano proposte autonomamente, con la inevitabile conseguenza che il
numero dei ricorsi numericamente aumentava anche se la stessa era e tale
rimaneva nella sostanza la vicenda amministrativa controversa.
Nella esperienza del nostro tribunale
vi sono controversie in cui dei motivi aggiunti ex art.1 legge n.205 del 2000 (in
modo più o meno appropriato, ma tale aspetto non rileva in questo momento) la
parte ricorrente si avvale non una, ma più volte, introducendo per tale via
impugnative e motivi che estendono l’oggetto e la materia del contendere
tracciati nel ricorso introduttivo e che prima davano corpo a ricorsi autonomi
(salvo poi a rendere necessaria la loro riunione per la trattazione e la
decisione).
Per questa parte pertanto, che non è
trascurabile, la diminuzione è solo apparente.
In linea generale, al di là del dato
statistico, nella sostanza si può dire che nell’ultimo quadriennio
(2005-2008) il contenzioso si è mantenuto stabile, gli scostamenti in più o
in meno da un anno all’altro essendo trascurabili.
Alla legge n.205/2000 -- (nella parte
in cui legittima la deduzione di motivi aggiunti di impugnazione di atti
adottati in pendenza di altro ricorso tra le stesse parti, e connessi al suo
oggetto) -- va ascritto il merito non tanto
di avere ridotto il numero dei ricorsi quanto quello di avere canalizzato nello
stesso processo l’intera vicenda amministrativa controversa, allogando il
baricentro del processo e l’indagine affidata al giudice non più e non solo nell’atto
o negli atti impugnati e nei loro vizi ma anche nel rapporto o nell’assetto di
interessi da essi definito.
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b) La distribuzione dei ricorsi per
materia
In ordine alla distribuzione dei
ricorsi per materia non ci sono rilevanti differenze rispetto al 2007.
A parte alcune variazioni dipendenti da
specifici accadimenti dell’anno (emblematico in questo senso è per esempio il
numero dei ricorsi elettorali che da 14 del 2007 scende a 2 del 2008 chiaramente
legato a tornate elettorali celebrate nel 2007 e non nel 2008; o in materia
scolastica dove il numero di ricorsi dipende dalle procedure concorsuali che si
svolgono e si concludono nell’anno; o ancora da flussi di immigrazione e di
regolarizzazione per i cittadini extracomunitari).
Il
I ricorsi presentati in questa materia
sono 515 (su 1227).Poco meno cioè della metà dei
ricorsi depositati riguarda la materia urbanistica e edilizia e coinvolge problematiche
che spaziano da questioni legate a dinieghi o assensi di condono per modesti o rilevanti
abusi edilizi, a rilascio o rigetto di permessi di costruire; alla formazione e
approvazione di piani urbanistici di natura diversa e diversa consistenza; a
operazioni di trasformazione urbanistica di parti di ambiti urbani spesso di
consistente impatto territoriale economico e sociale.
D’altra parte è comprensibile che sia
così in una regione in cui il territorio e il suo habitat sono risorsa
fondamentale.
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c) I ricorsi con istanza di misura
cautelare
Dei 1227 ricorsi depositati, a 761 di
essi, pari al 62 per cento del totale, accede istanza di misura cautelare.
La tutela cautelare, dicevo nella
relazione dell’anno scorso, è fondamentale; anzi necessaria al processo, ma
deve servire a conservare integro il bene della vita cui tende il processo
senza sostituirsi alla tutela di merito. Se essa pretende di sostituirsi alla
tutela di merito, occupandone impropriamente il posto, scopre i suoi limiti
(per lo stesso ricorrente, e per tutte le altre parti coinvolte nel processo e
in primo luogo per l’amministrazione e l’interesse o gli interessi pubblici che
la stessa deve per legge perseguire).
E’ proprio in base a questo ordine di
idee che il più delle volte nei ricorsi recenti il tribunale, agendo sui tempi del
processo, privilegia la definizione del giudizio nel merito già in sede
cautelare (e perciò il più delle volte a distanza di giorni, o di qualche settimana,
dal deposito del ricorso) piuttosto che pronunciarsi sulla domanda cautelare,
che resta così superata dalla decisione di merito.
Il largo impiego di questa possibilità
da parte dei collegi giudicanti, nel rispetto naturalmente dei prescritti presupposti
(completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e sentite sul punto le
parti costituite), ha consentito al tribunale, in occasione della camera di
consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, di decidere immediatamente
con sentenza semplificata oltre un quarto (342) dei ricorsi depositati.
Se la decisione del giudizio in tale
sede non appare possibile (perché il contraddittorio non è integro o
l’istruttoria non è completa), e viene concessa misura cautelare, viene fissata
subito anche l’udienza di merito a distanza di mesi (e mai di anni) tanto nei
casi in cui a ciò si debba provvedere in forza di espressa previsione normativa
quanto nei casi in cui non vi sia un preciso obbligo di legge in tal senso (a
parte la previsione ex art.21 legge n.1034/71 per cui l’ordinanza di
accoglimento della richiesta misura cautelare comporta priorità nella
fissazione della data di trattazione del ricorso nel merito).
Con la contestuale fissazione
dell’udienza di merito si previene il rischio che la vicenda dedotta in
giudizio resti affidata unicamente alla misura cautelare per tempi indefiniti e
a volte per decenni (come si è potuto constatare anche in recenti udienze,
trattando alcuni ricorsi risalenti); misura cautelare che impropriamente si era
sostituita alla decisione di merito.
Decisione immediata dei ricorsi e
fissazione dell’udienza di merito a distanza di mesi dalla camera di consiglio
per l’esame della misura cautelare hanno consentito al Tribunale di definire in
corso d’anno, o prestabilire la condizione per farlo, per oltre i tre quarti
dei ricorsi depositati. Dei 1227 ricorsi iscritti nel ruolo 2008, se i dati
che mi sono stati forniti sono attendibili, 342 sono già stati decisi e 578
sono già assegnati a udienza. Solo il residuo quarto devono essere assegnati (e
sono i ricorsi che, non contenendo richiesta di misura cautelare, non hanno ancora
avuto un vaglio collegiale).
Questa
prassi che lega concessione della misura cautelare e fissazione dell’udienza di
trattazione e decisione del ricorso in tempi ravvicinati (espressi in mesi e
non in anni) consente al tribunale ligure di sentirsi estraneo a quelle voci
non sufficientemente e adeguatamente informate (accreditate da certi giornali
in tempi non remoti) secondo le quali sarebbero soprattutto i tribunali
amministrativi e le loro “estemporanee” sospensive a bloccare i cantieri e le attività
economiche e imprenditoriali per tempi secolari.
Negli
ultimi anni per quanto ne so nessun cantiere in Liguria è rimasto bloccato, o
iniziativa imprenditoriale ostacolata, da una “sospensiva” del tribunale
amministrativo che non predefinisse i tempi di decisione del ricorso nel merito.
Nel 2008 sono state emesse
complessivamente 403 ordinanze cautelari (
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Di straordinaria importanza in talune
fattispecie si è ancora rivelata la misura cautelare provvisoria, “anche in
assenza di contraddittorio” (art. 3 della legge 205 del 2000), cui provvede “in
caso di estrema gravità e urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione
fino alla data della camera di consiglio” il presidente del tribunale o il
presidente della sezione cui il ricorso è assegnato.
Nel 2008 sono stati emessi 76 decreti
cautelari (
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Non risultano invece richiesti e non
sono stati emessi decreti ingiuntivi.
La ragione della scomparsa del
contenzioso a cognizione sommaria davanti al giudice amministrativo, lo
ricordavo l’anno scorso, è da ricercare nella sentenza della Corte
Costituzionale n.204 del 2004 che, riscrivendo alcuni articoli della legge 205
del
La pronuncia della Corte non riguarda
però la norma (art. 8.1 legge citata), che ha innestato nel processo
amministrativo l’istituto di diritto processuale comune del decreto ingiuntivo.
Sono state piuttosto sottratte alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, e riattribuite al giudice ordinario, alcune controversie concernenti
diritti soggettivi patrimoniali suscettibili di tutela sommaria.
L’art. 8 continua così a essere norma vigente;
e come tale potrà trovare ancora applicazione nel giudizio amministrativo (naturalmente
nelle controversie e per i diritti ivi previsti).
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d) I ricorsi decisi. L’arretrato
I
ricorsi decisi sono stati complessivamente 2198; e perciò
Per la
precisione devo aggiungere che nel numero sono comprese 1156 sentenze (comprese
le decisioni in forma semplificata emesse in occasione della trattazione della
domanda cautelare) e 1042 decreti decisori. E la differenza tra sentenze e
decreti non è irrilevante, perché solo le prime definiscono il giudizio nel
merito mentre i decreti si limitano a verificare la ricorrenza di una causa di
estinzione del processo per ragioni di rito, dandone atto. E’ certo però che
anche i decreti decisori incidono sul contenzioso, estinguendo processi che per
un motivo o per l’altro non hanno più ragione di esistere.
In ogni
caso è evidente che sentenze pubblicate sono poco meno dei ricorsi presentati.
E ciò conferma che il tribunale negli ultimi anni riesce a definire i ricorsi
che vengono presentati, se non tutti, per gran parte o nello stesso anno, o
nell’anno successivo, nel pieno rispetto della regola costituzionale della
ragionevole durata del processo.
Gli
esiti complessivi dell’attività giudiziaria svolta dal tribunale amministrativo
di segno certamente positivo vengono però offuscati da una triste eredità del
passato con cui lo stesso tribunale convive; e mi riferisco al suo arretrato;
un arretrato difficile da capire e da spiegare, perché espone numeri impressionanti
e del quale senza remore si può dire che è -- (per le dimensioni che riveste), e
come è stato detto (nella relazione di inaugurazione anno giudiziario
Nel 2008
ci si è dato carico dell’arretrato. Non molto però si è potuto fare con le
strutture organizzative di cui l’ufficio giudiziario dispone; lo si è appena
scalfito, portandolo da 24.390 pendenze al 31 dicembre
Per
molti versi è incomprensibile e contraddittorio che un tribunale che da qualche
anno a questa parte riesce a definire in tempi velocissimi, in parte nello
stesso anno di deposito, in parte nel semestre o nell’anno successivo, e per la
restante parte in tempi più lunghi ma sempre comunque al di sotto o nei tempi che
segnano il confine della ragionevole durata del processo secondo la
giurisprudenza della Cassazione, si trovi nello stesso tempo oppresso da un
arretrato delle dimensioni indicate.
E’ dunque
necessario trovare modi e mezzi adeguati, ordinari e straordinari, compreso
l’intervento del legislatore e ogni forma di utile collaborazione con gli
avvocati, che sono, come dicevo all’inizio, compagni di viaggio del giudice e
coautori del prodotto che si confeziona nel processo, per portare sotto
controllo l’arretrato che già esiste, evitare che i ricorsi nuovi alimentino e
diventino a loro volta arretrato, consentire al tribunale di impiegare le
limitate risorse disponibili nella gestione e nella definizione del contenzioso
corrente.
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5)
Conclusione
Ho
riferito di aspetti positivi e di aspetti negativi dell’attività del 2008.
Certamente
l’aspetto negativo più inquietante è l’arretrato del tribunale, arretrato che
appanna nella considerazione di tutti risultati di valore quali sono i tempi
con cui sono decise le controversie recenti.
Ricorsi
ancora aperti degli anni 70, 80, 90 sono innegabile insulto alla giustizia e un
cancro maligno nel corpo di un moderno ordinamento giudiziario, specie se
informatizzato.
Si deve perciò
superare l’arretrato prima possibile, o almeno portarlo a dimensione
controllabile; e tale compito non può essere eluso; lo impone la nostra
sensibilità di cittadini italiani e comunitari, lo impone la legge, lo impone
la giustizia.
E con l’impegno
di non eluderlo, che il personale di magistratura e di segreteria del tribunale
persegue, impegno che è anche il fine cui lo stesso personale guarda nel
prossimo futuro, e con un rinnovato ringraziamento a tutti i presenti che hanno
pazientemente sopportato, dichiaro aperto l’anno giudiziario 2009
Genova, 7 marzo 2009