TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL
PIEMONTE
INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO
- 2009 -
“LE NUOVE FRONTIERE DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA:
DALLA GIUSTIZIA FORMALE ALLA GIUSTIZIA SOSTANZIALE”
Relazione del Presidente Franco BIANCHI
14 MARZO 2009
CENTRO INCONTRI REGIONE PIEMONTE
TORINO
INDICE:
1. Indirizzo di saluto.
2. Un flash sul Sistema Italiano di Giustizia Amministrativa.
3.
4. Le nuove frontiere della Giustizia Amministrativa: da
Giustizia formale a Giustizia sostanziale.
5. Fattori interni e esterni di instabilità del Sistema di
Giustizia Amministrativa.
6. La dimensione quantitativa della Giustizia Amministrativa:
dati nazionali e piemontesi.
1. INDIRIZZO DI SALUTO
Autorità
Religiose, Politiche, Civili e Militari, Avvocati, Gentili Signore e Signori.
Ringrazio tutti Voi, di cuore, anche a nome dei 10 Colleghi Magistrati, per la
vostra gradita presenza!
Perdonate,
se non riesco ad indicarVi nominativamente: evito il rischio di qualche
omissione!
Un
ringraziamento particolare va alla Regione (per il tramite dell’Assessore
Deorsola, presente) che ci ospita in questo Centro Congressi ed alle Forze di
Polizia per il tramite dei Generali Giuliani e Basso e del Questore Faraoni, presenti.
Ringrazio,
anticipatamente, tutti coloro che interverranno nel corso dell’incontro, sui
temi affrontati.
Un
ringraziamento sentito e fervido va ai Colleghi Magistrati, in servizio al TAR
di Torino (i Consiglieri Lotti, Goso e Graziano) ai Colleghi che si sono
trasferiti, in questi giorni, ad altre Sedi (i Consiglieri Brandileone,
Correale e Fornataro). Un saluto ed un affettuoso augurio ai nuovi, giovanissimi
Magistrati di I^ nomina, in servizio dal 1° febbraio scorso (I Referendari
Fratamico, Malanetto, Limongelli, Sinigoi, Masaracchia).
Per la
verità le dottoresse Fratamico e Malanetto hanno alle spalle un paio di anni di
Magistratura ordinaria
Un
ringraziamento affettuoso al Collega Calvo che presta servizio in questa Sede
da trentatré anni e che presiede, da lungo tempo,
Saluto
Saluto,
con personale stima, la dottoressa Mariella Matta, Dirigente di scavalco presso
questo TAR, che svolge i suoi compiti con passione, diligenza, garbo ed
attenzione verso il personale e tutti i fruitori del TAR.
Segnalo
al Consiglio di Stato ed al Consiglio di Presidenza l’urgenza di assegnare a
questo TAR un Dirigente a tempo pieno.
Un
sincero ringraziamento, unito a profonda stima, va agli Avvocati e Procuratori
Distrettuali dello Stato, agli Avvocati dei Liberi Fori e delle P.A., anch’essi
protagonisti del Processo, grazie all’alta professionalità da tutti posseduta
ed all’impegno che, quotidianamente, essi riservano, con preziosi contributi e
stimoli, al miglioramento del Servizio Giustizia in Terra piemontese.
Un
ringraziamento particolare, anche a nome dei Colleghi Magistrati, va a tutto il
personale, che svolge i compiti di istituto con esemplare passione e diligenza,
riservando attenzione verso tutti i fruitori del TAR.
Con gli
Ordini Professionali di Novara e Verbania, con le Camere di Commercio piemontesi,
le Università di Torino ed Alessandria, i Magistrati di questo TAR hanno svolto
qualificate attività formative, seminari e giornate di studio sulle più attuali
tematiche. Ringrazio tutti. Dobbiamo continuare!
Stiamo
svolgendo, oggi, l’annuale Cerimonia di inaugurazione dell’Anno Giudiziario,
alla presenza delle Massime Autorità, dei Rappresentanti di tante Istituzioni
Locali, Civili e Militari, della Politica, del Mondo professionale,
imprenditoriale e dei cittadini, con l’intenzione di informare i Presenti -
strettamente addetti ai lavori e non – sullo stato della Giustizia
Amministrativa Nazionale e Piemontese e sul tema di Legalità e Giustizia
nell’Amministrazione, che costituisce tema caldo, attuale e preoccupante per
gran parte del Paese.
Mi
piace confermare la primitiva sensazione di un anno fa: il Piemonte, in genere,
fa sicuramente eccezione nel più vasto panorama del Paese, in cui il senso
dell’etica e la cultura dei doveri sembrano scomparsi nei comportamenti dei
Singoli e delle Istituzioni.
Molti
di Voi rappresentano le P.A. di questo Territorio ai più alti livelli, quali
titolari di funzioni politiche o gestionali, operando nei livelli di governo
comunale, provinciale, regionale, statale.
La
sequenza non è casuale. Quando si parla di livelli territoriali di governo,
nell’attuale Stato Federal/Regionale, configurato dal novellato art. 114 della
Costituzione, detta sequenza si impone.
Voi
siete, quindi, i destinatari naturali di questo Incontro, impegnati – come
siete - ad esercitare delicate funzioni istituzionali in campo amministrativo.
Un
ringraziamento sincero va alla Stampa ed ai bravi e giovani Giornalisti oggi
presenti. Grazie per averci ignorato, eccetto una eccessiva fiammata
agostana, per una ordinaria Sentenza relativa ad un ordinario concorso,
di nessun interesse generale, se raffrontato ai ben più rilevanti
contenziosi su appalti, urbanistica, impianti di smaltimento,
tariffe ed altro che, per fortuna, sono rimasti estranei
da devianze mediatiche.
Non
ho prevenzione verso
la vostra attività! Personalmente, la penso come il Presidente della Suprema
Corte di Cassazione, Vincenzo Carbone, il quale ritiene che: “il Giudice non
vive, oggi, in un mondo astratto, in un rarefatto empireo, ma fa parte della Società
del tempo, con la quale ogni giorno deve fare i conti”. Il Giudice non deve, però,
mai concorrere a diffondere notizie su attività giudiziarie suscettibili di
fraintendimenti e strumentalizzazioni. Anche le P.A. hanno lo stesso
obbligo! Voi, Giornalisti, avete l’obbligo di non essere partigiani e di
diffondere soltanto notizie adeguate ai reali contenuti dell’attività
giudiziaria, dopo averle ricercate, se possibile, alla fonte.
2. UN FLASH SUL
SISTEMA ITALIANO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Le Relazioni
annuali, svolte in occasione delle Cerimonie di inaugurazione dell’Anno
Giudiziario, finiscono con l’essere, in gran parte, ripetitive di concetti
generali, nonostante l’impegno che si profonde nel cercare di innovare ed
attualizzare, con nuovi contenuti, nuovi profili, nuovi spunti e riflessioni.
Spero di non essere noioso!
I
luoghi della Storia nazionale, presenti qui a Torino, mi indussero, lo scorso
anno, a tracciare un excursus sul
nostro Sistema di Giustizia Amministrativa, dal 1865 ai giorni nostri,
caratterizzati da incisive innovazioni apportate all’Ordinamento
Costituzionale, al Regime processuale e sostanziale dell’Azione Amministrativa.
Nella
nostra Repubblica, abbiamo una Giustizia ordinaria ( civile e penale) (
ci pensano il Presidente Novità, il Presidente Barbuto, il Procuratore Caselli);
una Giustizia Amministrativa (dovrei pensarci io e i 10 Magistrati
presenti); una Giustizia Contabile ( ci pensa il Presidente della Corte
dei Conti D’Aversa e il Procuratore Bogetti) una Giustizia Tributaria
(ci pensa il Presidente Chindemi) ed una Giustizia Ecclesiastica (ci
pensa il Mons. Signorile) Quest’ultima, per la verità, appartiene ad altro
Stato ( altro, fino ad un certo punto). Abbiamo assistito, infatti, a 5
Inaugurazioni dell’Anno Giudiziario. Non sono troppe quattro giurisdizioni
per uno Stato?
Lasciamo
inevaso l’interrogativo, che implica scelte di politica ordinamentale e
costituzionale che non ci competono.
Il
Sistema Italiano di Giustizia Amministrativa prevede due Giudici distinti,
di pari importanza, per le cause contro
L’ordinamento
costituzionale (art. 3, 24, 103, 111 e 113) vuole una equiparazione piena tra
G.O. e G.A.; vuole due Giudici che esercitano, con pari strumenti di tutela, il
medesimo Servizio Giustizia, nei rispettivi settori, nell’interesse del
cittadino e della stessa P.A.
Alla
recente Inaugurazione dell’Anno Giudiziario, il Primo Presidente della Corte di
Cassazione ha richiamato una Sentenza delle Sezioni Unite (la n. 30254 del 23
dicembre 2008 ) per stigmatizzare che, con essa, P.A e cittadino sono
collocati sullo stesso piano, atteso che, per effetto di questa sentenza,
il privato leso da un atto amministrativo illegittimo, può chiedere il
risarcimento del danno (entro termini di prescrizione) senza dover chiedere
- come finora è sempre accaduto - il previo annullamento dell’atto
(entro il termine di decadenza).
Il
nostro Ordinamento ha optato, quindi, per l’unità funzionale della
Giurisdizione, attuata mediante due Giudici, entrambi garanti di una
tutela piena delle diverse posizioni soggettive dei cittadini, nei confronti
della P.A. E’ questo un dato acquisito del Sistema.
Il G.A.
è, dunque, il Giudice Ordinario dell’Amministrazione, tutte le volte in cui
questa agisce nell’esercizio di una potestà pubblica. Vi è una eccezione a
questo basilare criterio di riparto. In particolari materie, individuate dal
Legislatore, il G.A. è, altresì, munito di giurisdizione esclusiva, ossia
estesa sia ai diritti soggettivi perfetti, sia agli interessi legittimi. Le particolari materie riguardano gli appalti
di lavori, servizi e forniture per quanto attiene alla fase pubblicistica
dell’aggiudicazione, le Società Miste, ormai costituite anche nei piccoli
Comuni, per svolgere i più disparati servizi pubblici locali; l’edilizia e
l’urbanistica.
Il
risarcimento del danno, derivante dall’attività illegittima della P.A. è
passato – con
3.
Ripeto: il TAR è
Di
questi tempi, quando si parla di Legalità e Giustizia, prevale,
nell’opinione pubblica, il pensiero pessimistico di degrado della Giustizia.
Il Capo
dello Stato ha ammonito ad affrontare la questione “senza opposte pregiudiziali
e posizioni rigidamente precostituite”.
I
cittadini sono smarriti, demotivati, scoraggiati; hanno perso molto dell’antico
rispetto, verso le Istituzioni. Si deteriorano sempre di più i rapporti tra
Magistratura, Potere Legislativo ed Esecutivo!
I
contrasti tra Magistratura e Politica – che pur esistono in tutte le Nazioni in
cui vige il principio della divisione dei poteri – da Noi sono più gravi
e sconfortanti, giungendo il Potere politico, finanche, a delegittimare il
ruolo della Magistratura, nella sua interezza! La tensione e la conflittualità
tra Poteri non possono essere permanenti!
Esaminerei,
brevissimamente, la questione generale, osservando – in piena sintonia
con tutti i più alti Rappresentanti delle diverse Giurisdizioni – che
Le
Società di oggi – non più dominate da ideali illuministici e dal rigore della
perfezione formale – mirano a conseguire risultati di tipo sostanziale, quali
il rispetto dei diritti fondamentali della persona e la legittimità sostanziale
della condotta dei Cittadini e delle Istituzioni.
Di
fronte a questi primari obiettivi, il Legislatore di oggi è ancora più in crisi
del Giudice: non riesce a regolare la complessità del mondo reale, che muta
vertiginosamente, per le sollecitazioni globalizzate dell’Economia e della
Tecnica.
Spostando
un po’ l’obiettivo sulla Giustizia Amministrativa, mi è facile constatare che le
normative primarie e secondarie di ogni Settore dell’Amministrazione - per
altro di brevissima vita – nascono precarie, sofisticate e complesse – come
il mondo di oggi, con contenuti generici, indeterminati, flessibili,
soffocate da numerosi ed articolati passaggi procedimentali, che vorrebbero
essere garanzia di una corretta applicazione del disposto normativo.
Queste
normative entrano nel reale per il tramite di un Apparato Amministrativo,
cui spetta concretizzare le scelte del Legislatore in azioni di
intervento e mezzi di soddisfacimento dei bisogni sociali dei cittadini.
Il G.A.
è a valle di questo tormentato percorso, che si snoda in impraticabili
giungle normative. Esso non assume autonomamente iniziative
giudiziarie. Non è un Pubblico Ministero, Titolare di autonome azioni.
Risponde soltanto ai Cittadini che, ritenendosi lesi, nei loro diritti ed
interessi da una Mala - Amministrazione, ad esso si rivolgono per ottenere
Giustizia.
In un
siffatto quadro normativo ed applicativo, il Giudice. è suscettibile di
diventare un mediatore di conflitti, generati dalla incerta qualità della norma
e dalla sua non perfetta applicazione. Da qui lo scontro con
Se
queste premesse sono vere, allora sono, a dir poco ingenerose, le
valutazioni negative sulla attività e sulla stessa esistenza dei T.T.A.A.R.R,
espressi da taluni mezzi di informazione e da taluni settori della politica.
Questo
clima non riguarda il Piemonte. Qui si respira altra aria, ma altrove, è
stata inventata la “leggenda metropolitana” che ascrive ai Giudici
Amministrativi di primo grado la responsabilità del rallentamento delle grandi
opere e dell’intero sviluppo del Paese.
I
contrasti giurisprudenziali, fra Giudici anche di diverse giurisdizioni e l’eccessivo contenzioso
davanti ai TAR che pende, per tutti i Settori dell’Amministrazione, in ogni
parte del Territorio nazionale a carico di Pubbliche Amministrazioni Centrali,
Regionali e Territoriali costituirebbero, sempre ad avviso dei Politici
denuncianti, un freno inaccettabile alla realizzazione delle opere pubbliche
ed allo sviluppo economico.(Sic!)
Speriamo
che sia breve la grave crisi economica e finanziaria che ha colpito il Mondo,
altrimenti le accuse potrebbero diventare più pesanti!
Che
brutta mistificazione politica!
L’accresciuta
rilevanza della
Giurisdizione Amministrativa – che va di pari passo con quella penale e
contabile per le rispettive responsabilità penali ed amministrative delle
Amministrazioni – e la sua progressiva espansione è conseguenza diretta dell’ampliamento
dell’attività amministrativa pubblica, della sua nuova complessità,
inimmaginabile, per l’evoluzione della Tecnica e dell’Economia.
Le
cause dei ritardi, nella realizzazione delle opere pubbliche, vanno prevalentemente
ascritte alla farragine normativa (preferisco usare termini eufemistici) ed
alle difficoltà applicative che incontrano le P.A. sovente di statura
inadeguata alle incombenze.
Le P.A
.locali sono Soggetti cui
La
trasparenza deve caratterizzare ogni agire delle P.A.: diversamente il
cittadino percepisce la funzione pubblica con disaffezione verso le Istituzioni
e verso
Le
attese dei cittadini si basano su norme e su canoni di “buona amministrazione”.
Il risultato realizzato deve corrispondere alle attese. Ma se le norme ed i canoni
operativi non sono di “buona amministrazione”, che risultati possiamo sperare? Con
un salto logico, la colpa ritorna ancora al Giudice che (a
valle) annulla l’atto!
E’
stato acutamente osservato che l’Amministrazione è il necessario ingranaggio
di trasmissione tra le scelte politiche (proprie del Parlamento e del
Governo) e la loro concreta attuazione. Gli ingranaggi debbono funzionare; se
si inceppano, non assolvono ad alcuna funzione!
Nell’attuale
momento di congiuntura economica, l’ingranaggio P.A. dovrebbe essere ancor più
oleato, per funzionare meglio. Di questi tempi, errori, ritardi, omissioni,
abusi, corruzione, illegalità, amplificano le ricadute devastanti.
Anche i
Vigilanti della P.A devono operare in sintonia. Tra poco vedremo come!
Tra i
Vigilanti ci siamo noi, Giudici Amministrativi.
Il G.A.,
tutore di legalità e di giustizia, insieme ad altre Istituzioni, non può
deludere la collettività! Non può mai costituire condotta riprovevole a carico
di un Giudice l’applicazione di una legge, priva delle necessarie indicazioni
precettive e armoniche, che obblighi l’interprete a ricercarne faticosamente la
ratio ispiratrice tra le tante
possibili e contrastanti!
Ciò che
è riprovevole, per un Giudice, è, invece, voler comunque affermare le idee sue
proprie e porsi al di sopra del Legislatore.
Viene
da pensare che la pesante situazione economica dovrebbe stimolare il
Parlamento a migliorare se stesso, riappropriandosi di molte materie e, tra
queste, di quella relativa al Servizio Giustizia, sia in linea processuale
che sostanziale, trattandosi di competenze sue proprie e non dei Magistrati che
debbono applicare solo le leggi.
Così
riqualificate le storture interpretative circa il ruolo del G.A., si può
proseguire nell’analisi della situazione reale, nella quale il G.A. opera.
Lo
Stato Federal/Regionale, delineato dal novellato Titolo V della Costituzione, sta prendendo
corpo ed ancor più rapidamente lo prenderà, dopo il Federalismo Fiscale in
dirittura d’arrivo.Il fenomeno interessa meno
Il TAR,
Giudice Territoriale di I° grado, è già chiamato ma lo sarà ancor più a breve,
ad una resa di giustizia armonica con la specificità dei Governi Locali che applicano
norme regionali proprie, per soddisfare bisogni pubblici propri.
Lo stesso
giudizio di appello presso il Consiglio di Stato ne risentirà, al punto da
rendere opportuna o necessaria un trasformazione del Giudice di Appello che
potrebbe avvenire con un possibile suo decentramento in tre grandi Aree Territoriali.
Con l’istituzione
dei nuovi livelli di governo locale, affiancati a quello centrale, sono stati
spazzati via tutti i precedenti controlli sull’attività amministrativa. I
Colleghi della Corte dei Conti (Magistrati e Procuratori) si danno un gran da
fare, conseguendo risultati mirabili, per dare concretezza a quel nuovo
controllo collaborativo sugli Enti Locali, che
Ho già
detto che l’iniziativa giudiziaria non spetta al TAR, ma solo al Ricorrente
che, leso nei suoi diritti ed interessi, adisce il TAR.
Si è
fatto cenno alla incomparabile complessità – rispetto a ieri – dei
procedimenti amministrativi di oggi, resi tali da sofisticate normative
aventi ad oggetto progetti di alta consistenza economica ed incisivo impatto
ambientale. Si pensi ad un termovalorizzatore od altro impianto di smaltimento,
ad una metropolitana, a complessi commerciali residenziali o misti a
grattacieli, ad autostrade, linee ferroviarie, aeroporti, porti, parchi
naturali, progetti di bonifica di fiumi, laghi, e siti inquinati, recupero di
aree industriali dismesse ed altro.
La
complessità riguarda: la legge; le relative normative regolamentari;
i procedimenti attuativi: lo scrutinio del Giudice Amministrativo. E’ facile, allora, comprendere come il G.A.
deve sapere indagare, oggi, con “nuove lenti “, le complesse attività
tecniche compiute dalle Amministrazioni. E’ questa una espressione usata
dal Presidente del Consiglio di Stato, Paolo Salvatore che ( a distanza)
saluto affettuosamente con profonda stima.
La
regolarità formale non è più sufficiente a garantire
L’eccesso
di potere rimarrà - per noi G.A. – costante parametro di vaglio della legalità
e giustizia, ma la complessità dei nuovi procedimenti ci impone di snidare
tale vizio della funzione, in profondo, e reprimerlo, utilizzando tutti
i mezzi probatori e cognitori che
Tutto
questo nuovo impegno, che ora spetta al Giudice amministrativo, che voglia
essere, dal punto di vista sostanziale, garante di Legalità e Giustizia
nell’Amministrazione, si può riassumere, sinteticamente, con una espressione,
da me coniata, della quale vado fiero:”
Quando
si giudica “a misura” e non “a fiuto”, esplorando il fatto con lenti di
ingrandimento (ieri inimmaginabili, oggi doverose) il Giudice
Amministrativo può ingenerare paure o sospetti alle c.d Autorità Emananti, che
ben gradirebbero un più superficiale controllo “a fiuto”! L’annullamento “a
fiuto” di un provvedimento certamente non piace all’Amministrazione
destinataria, ma quello “a misura” – dopo una adeguata istruttoria – svela
ben altri profili. Ce lo insegnano le accurate indagini del Processo
penale e le penetranti Istruttorie di quello civile!
Questo
è il Servizio Giustizia che auspicai lo scorso anno, in occasione del mio
insediamento qui a Torino, anticipando che avremmo reso giustizia non più
guardando solo le carte, ma guardando “negli occhi” le Autorità e i
cittadini per essere reciprocamente guardati “negli occhi”, nel momento
stesso dell’esercizio della funzione giudicante!
Un
sindacato penetrante, se leggermente aggrava i tempi e i modi del Processo
amministrativo (che mai diverranno lunghi come quello civile e penale, stante
la maggior snellezza del nostro rito) fa, però, emergere “in toto”, il fatto controverso, radica
nelle Autorità Amministrative un approccio nuovo al procedimento, che
essi, per primi, debbono curare con responsabilità e competenza.
Nel Processo
e con il Processo, il G.A. deve far emergere il rispetto della generale
trasparenza e razionalità delle funzioni pubbliche esercitate.
Le
prime garanzie di legalità della funzione pubblica sono: la
predisposizione di norme adeguate, capaci di dare certezza ai rapporti; la
loro corretta applicazione, da parte degli Amministratori. E’ bene
esercitata una potestà pubblica, se è soddisfatto l’interesse pubblico, che
costituisce “stella polare” per ogni operatore, per ogni P.A. e per lo stesso
G.A.!
Le
istruttorie penetranti del G.A., di cui stiamo parlando, non sono mai
investigazioni dirette sull’operato delle P.A., mirate a snidare illeciti e
responsabilità o peggio a sovrapporre alla soluzione prescelta quella ideata
dal Giudice. Il G.A., per tradizione, storia e obbligo di legge
costituzionale, rifiuta istintivamente l’interferenza nell’attività
amministrativa ed è spaventato dal rischio di poter invadere la “riserva
discrezionale” dell’Amministrazione.
La
consapevolezza di dover rispettare tale soglia invalicabile è un dato
genetico che appartiene ad un normale Giudice Amministrativo. Le competenze
intangibili delle P.A., sono in ogni caso tutelate dagli Avvocati , anch’essi
custodi, al pari dei Giudici, delle regole basilari del Processo
Amministrativo.
In
concreto, in questo
primo anno, cosa abbiamo fatto di nuovo?
1. Non
abbiamo quasi mai disposto, parlo della I^ Sezione, una mera istruttoria documentale,
con semplice richiesta di atti o schiarimenti. E’ questa l’istruttoria più
diffusa. La richiesta istruttoria è stata quasi sempre disposta, a carico delle
Amministrazioni intimate, congiuntamente all’ordine ad esse impartito,
di effettuare una previa audizione della parte ricorrente, assistita dai
propri legali e/o tecnici di fiducia, ai quali è stata data la possibilità di
“guardare negli occhi” le Autorità emananti e addurre le proprie ragioni, già
esposte nel Ricorso.
2. Abbiamo
disposto Verificazioni tecniche, affidate a vari Professionisti (ingegneri,
architetti, geometri, geologi, commercialisti, medici) che, a perizia
espletata, sono saliti, per la prima volta, lungo le antiche scale della nostra
Sede di Corso Stati Uniti mai frequentate da professionisti estranei
all’attività forense. L’innovazione non è di poco conto, perché invigorisce
il Colloquio processuale, arricchendolo di contenuti e aspetti che mai
sarebbero stati colti con una Giustizia “a fiuto” o semplicemente documentale.
3. Abbiamo
disposto l’audizione diretta delle parti, in Camera di Consiglio,
assistite dai propri tecnici e difensori di fiducia, in materie relative agli
appalti di lavori, servizi e forniture, all’urbanistica e all’edilizia, (nelle
diverse aree del territorio regionale), fin dalle prime fasi del processo, onde
percepire, de visu et de auditu,
dai diretti interessati, in sede monocratica o collegiale, la conformità o meno degli atti ai reali
contenuti. L’edilizia e l’urbanistica hanno offerto le occasioni migliori
per fare ricorso a siffatti mezzi probatori. I tempi non si sono per nulla
allungati. Sovente, ad indagini esperite, con piena gratificazione dei
Magistrati e degli Avvocati, il Processo si è sovente rivelato addirittura
diverso, rispetto a quello proposto con l’originario Ricorso. Ciò ha reso necessaria
la proposizione di immediati “motivi aggiunti”, che mai si sarebbe verificata
con la valutazione “a fiuto” delle censure dedotte.
Il
Presidente Novità, il Presidente Barbuto, i Procuratori Maddalena e Saluzzo,
l’Avvocato Generale Riccomagno e tutti gli altri illustri Colleghi Magistrati sorrideranno
che io porti a merito, il fare ordinarie attività istruttorie di questo tipo,
per essi di comune impiego. Cari Colleghi, per Voi sono normali attività
istruttorie e probatorie; ma nel Processo amministrativo ancora non
si fanno queste indagini; al massimo si chiedono documenti o schiarimenti
all’Amministrazione che ha emanato l’atto impugnato! E’ come chiedere
all’oste se il vino è buono! Si giudica, di norma, “a
fiuto” e non “a misura”! “Absit iniuria
verbis”!
4. LE NUOVE
FRONTIERE DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA: DA GIUSTIZIA FORMALE A GIUSTIZIA
SOSTANZIALE.
Maggiore
attenzione dovremmo riservare, Noi (Giudici Amministrativi) e Voi, (Pubbliche Amministrazioni
ed Avvocati) alle ultime leggi processuali e sostanziali (n.205/2000 e
n.15 e 80/2000) con le quali il Legislatore ci spinge verso una concezione
sostanzialistica dell’azione amministrativa, per superare gli inutili
formalismi presenti nella giungla italiana delle norme. Una lamentela in
questo senso l’ho già svolta. Sono in buona compagnia! Evidentemente il
problema esiste!
Oggi
l’inosservanza di tali norme, regolanti forme e procedure ai sensi della
Legge n. 15/05, non dovrebbe più necessariamente ed automaticamente, invalidare
l’atto amministrativo, né determinarne la caducazione. Il vizio permane,
ma degrada a mera irregolarità, irrilevante, quando sia possibile
accertare, nel processo e con il processo, che lo scopo
sostanziale fissato dalla legge è stato comunque raggiunto
dal provvedimento amministrativo.
La
valenza di tale
novella, a tre anni dalla sua emanazione, è ancora più sentita, oggi,
che siamo in piena crisi economica.
Crisi che spaventa gli Stati, le Istituzioni, i Cittadini, per la sua
dimensione universale, per l’incertezza della sua effettiva gravità, per la sua
durata imprevedibile e per i rimedi di soccorso da approntare, con la massima
urgenza, a sostegno di numerose classi sociali, che vedono compromesse le
stesse condizioni minime di esistenza.
E’
verità affermare che
gli Ordinamenti (quindi, il Diritto, nella sua
accezione più ampia) sono specchio della realtà sociale ed economica in cui
vivono.
Non
dovrebbe, quindi, meravigliare, il ritenere che, nell’attuale congiuntura, che
sta mutando la realtà sociale di intere comunità, l’Interprete dell’art. 21
octies L. n.15/05 possa trovare stimoli in più, rispetto a
quelli, timidi finora emersi, per dare una “spallata” e far uscire
dalle nostre Aule di giustizia un formalismo esasperante e farvi entrare
Valori sostanziali, da porre al centro delle nostre indagini
giudiziarie. Lo stimolo – che
personalmente sento di seguire – confermerebbe la possibilità sconfinata di
esercitare, nel Processo e con il Processo, un sindacato
intenso sull’azione amministrativa della P.A., sicuri di essere così
garanti della “Buona Amministrazione” che, se riconosciuta tale, è anche
“Legale e Giusta”.
Non
rimane che auspicare che le forze politiche – che sembrano finalmente voler riappropriarsi
della materia della Giustizia Amministrativa, conferendo Delega al Governo per l’approvazione
di un Codice di Procedura ( di cui non si può fare più a meno, essendosi
esaurita l’epoca della pur benemerita giurisprudenza pretoria) rafforzino in
questo propizio contesto, gli enunciati, già sanciti dalla Legge n.
15/05, che potremmo definire come “Legge” abolitrice dei vizi di forma e di
procedura e creatrice dei vizi
di sostanza.
Quello
del Giudice amministrativo può diventare, quindi, un vero e
proprio controllo giurisdizionale sulla adeguatezza sostanziale dell’agire
pubblico, secondo criteri già applicati della logicità, congruità,
ragionevolezza, proporzionalità, senza mai invadere il merito
dell’azione amministrativa. Il merito è di esclusiva, assoluta riserva
dell’Amministrazione; solo scalfirlo, significherebbe violare il
principio stesso della tripartizione dei poteri, che costituisce cardine
insostituibile dello Stato di diritto.
Il
Legislatore deve incoraggiare il Giudice Amministrativo, che pur potrebbe auoincoraggiarsi,
a dare una “spallata” al formalismo operativo (tanto odiato,
quanto protetto, anche da noi Giudici) che caratterizza la nostra
P.A.
Non mi
sembra per nulla incompatibile, con le regole del processo amministrativo,
perdonare in giudizio gli Apparati della P.A., che non osservino norme di
forma e procedura, dopo averne accertato, nel giudizio stesso, l’irrilevanza
quanto all’esito finale del procedimento. Né mi sembra incompatibile che
lo stesso perdono spetti al povero cittadino, utente della P.A., che vive e
muore nella giungla delle norme, stordito dalle difficoltà di conoscerne
l’esistenza e di applicarle secondo un tal indirizzo giurisprudenziale, oggi
prevalente, domani minoritario!
Lo
scorso anno, su questo tema, mi posi il seguente interrogativo: “Questi
obiettivi sostanzialisti, che la novella n. 15/05 ci offre, sono davvero
strumenti di avanzata civiltà giuridica o di deterioramento delle garanzie del
cittadino o di rafforzamento dello strapotere delle P.A.?
Ad un
anno di distanza, sento che questi obiettivi vanno curati e perseguiti senza
tentennamenti. Conto, quindi, sulla collaborazione
e sul libero convincimento dei valorosi Colleghi e degli illustri Avvocati!
5. FATTORI INTERNI ED ESTERNI DI INSTABILITA’ DEL SISTEMA
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
La
presenza di due Giudici nei confronti della P.A. – dotati di uguali poteri cognitori e probatori
(come nel nostro sistema di G.A.) produce qualche criticità. Va detto!
Soprattutto nella individuazione del Giudice competente, cui deve rivolgersi il
cittadino che vuole accedere alla tutela giurisdizionale.
Sinteticamente:
a) La traslatio iudicii, ossia la
possibilità di prosecuzione del giudizio, presso il Giudice competente, con
salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente
proposta avanti al Giudice privo di giurisdizione in materia, va ascritta a
merito della Suprema Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale
(S.S.U.U. n. 409/07 e Corte Cost. n. 77/07) le quali hanno consentito, in
caso di errore (quale avvocato non vi è caduto e non certo per sua colpa) la
prosecuzione del Giudizio presso il Giudice competente.
Il
problema è, però, ancora aperto, nel senso che - fermo il principio – non si
conoscono con certezza se debba essere il Giudice a quo o ad quem ossia il Giudice che declina la giurisdizione o
quello che la riceve, a stabilire modalità, termini e limiti di salvezza
degli effetti per la riassunzione del giudizio.
Un buon
Legislatore, già messo in mora sul tema ed invitato ad intervenire, dovrebbe
sollecitamente risolvere il problema sui punti residui, rimasti incerti.
L’emanando Codice di Procedura, che i Magistrati sognano, potrebbe essere la
sede giusta per definire l’attuazione del principio della traslatio iudicii.
b) Deve
considerarsi, ugualmente, ancora non risolto, alla data odierna, il
problema afferente la tematica della c.d. “pregiudizialità amministrativa”, ossia
se una previa impugnazione ed un previo annullamento dell’atto della P.A.,
causativo di danni materiali a carico del destinatario, costituiscano o
meno presupposto necessario per esperire una azione risarcitoria nei
confronti della Amministrazione.
Il
contrapposto indirizzo delle supreme Corti (Corte di Cassazione e Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato) si concretizza, quanto alla Corte Suprema, nell’escludere
che la domanda risarcitoria per i danni causati da un provvedimento illegittimo
debba presupporre il previo annullamento dell’atto lesivo (S.S.U.U. nn. 23659 e
13660 del 13 giugno 2006) quanto alla Plenaria ,nel tenere ferma la tesi
della pregiudiziale (A.P.22/1007, n.12) .
Le due
tesi contrapposte si
sono corroborate, ribadendo,
Sembrano
ora percorribili, per chiarire la questione, due strade: quella di rimettere
la questione alla Corte Costituzionale e l’altra, rimessa al Legislatore,
che riappropriandosi del suo ruolo potrebbe rimuovere ogni dubbio.
c) Nel
corso del 2008, il Legislatore, con il noto D.L n.185/08, convertito nella
Legge n. 2/09, sulla cosiddetta “velocizzazione” delle opere pubbliche (anche
regionali) incluse in un quadro- strategico, ha introdotto, in analogia
all’art. 246 del Codice Appalti ( riferito alle infrastrutture ed agli
insediamenti produttivi, strategici o di interesse nazionale) un nuovo rito
speciale, davanti al G.A., che dovrebbe concludere il processo di I° grado
in tempi brevissimi, consentendo la tutela risarcitoria solo per equivalente,
allorchè dopo l’aggiudicazione dell’appalto, il contratto sia stato stipulato,
o come avviene d’ordinario. Siamo alle solite, cioè all’imbavagliamento ed alla
mutilazione (dei poteri decisori) del G.A. Occorrerà, anche qui, o subire la
novella e far finta di nulla, oppure porre la questione alla Corte
Costituzionale. L’emanando Codice di Procedura potrebbe mettere ordine ai
c.d. Riti Speciali, in una visione sistematica del Sistema Giustizia
Amministrativa.
d) Altro
motivo di instabilità del Sistema di Giustizia Amministrativa sono i recenti
interventi del Legislatore (Legge n. 21 del 27/1/’06, art. 3 commi 2bis,
ter, quater relativa all’emergenza rifiuti in Campania) ed il D.D.L. A.S.
n.1195 (art.
e) Con
la scorsa Relazione, richiamai altra incertezza del sistema di Giustizia
Amministrativa, quella relativa alla sorte del Contratto, nei casi di
annullamento dell’aggiudicazione.
Si
discuteva se gli effetti sul contratto stipulato fossero tali da caducarlo
automaticamente, renderlo nullo o annullabile e se tale accertamento spettasse
al G.O o al G.A.
Di
fronte alla netta posizione della Suprema Corte (S.S.U.U. n. 27169 del 2007 e
19805 del 2008) la quale ascriveva al Giudice ordinario la giurisdizione sulla
domanda volta ad accertare gli effetti dell’annullamento dell’aggiudicazione
sul contratto stipulato, aspettavamo
1) la
giurisdizione in materia spetta al G.O., arrestandosi quella esclusiva del G.A.
all’aggiudicazione della gara;
2) La
possibilità, in capo
alla Stazione appaltante, di reintegrare in forma specifica il soggetto
vittorioso, previa eliminazione del contratto stipulato, spetta soltanto
alla P.A., il cui operato può essere vagliato dal G.A., sede di
giudizio di ottemperanza. Per questa via, il G.A. rientrerebbe in campo,
assicurando, comunque, alla parte vittoriosa, attraverso l’ottemperanza,
l’aggiudicazione della gara, che costituirebbe, per l’Amministrazione, un
obbligo conformativo alla sentenza di annullamento dell’aggiudicazione.
Anche
questa questione,
nata dal lungo contrasto tra le due Supreme Corti, non mi sembra
definitivamente risolta. E’ anch’essa materia propria da devolversi al
Legislatore, il quale avrebbe a disposizione almeno due attuali opportunità:
quella della delega all’emanando Codice di Procedura e quella del
recepimento, entro il prossimo dicembre, della Direttiva Comunitaria sul
contenzioso in materia di appalti di servizi, lavori e forniture.
6.
La
parte finale della Relazione illustra la dimensione quantitativa della
Giustizia Amministrativa,in campo nazionale ed in terra piemontese. I dati
presi a riferimento sono del 2008.
Conviene
ricordare che il Processo rappresenta il momento patologico dell’attività
amministrativa: esso rivela, di norma, i mali che affliggono
Nel
2008, il contenzioso nazionale presso i TAR è stato di 56.716 ricorsi, a fronte
di 136.631 sentenze emesse. La contrazione, rispetto ai 100.000 ricorsi degli
anni passati è dovuta al trasferimento della giurisdizione sul Pubblico Impiego
contrattualizzato al Giudice del Lavoro ed alla Sent. N. 2204/2004 della Corte
Costituzionale, che ha ristretto l’ambito della giurisdizione esclusiva del
G.A. La riduzione quantitativa non ha comportato, per nulla, alleggerimenti
al Sistema di Giustizia Amministrativa.
Va, infatti,
osservato, al riguardo, come il contenzioso di oggi non sia per nulla
comparabile con quello dei decenni passati, in termini di complessità
dei nuovi procedimenti, resi tali da sofisticate normative concernenti la
realizzazione di progetti di alta rilevanza economica ed incisivo impatto
ambientale. Si pensi ad un termovalorizzatore o altro impianto di smaltimento,
ad una metropolitana, a complessi commerciali, ad autostrade, linee
ferroviarie, aeroporti, porti, parchi naturali, progetti di bonifica di fiumi,
laghi e siti inquinati; recupero di aree industriali dismesse, piani integrati
di sviluppo, project financing di grandi opere pubbliche o di interesse
pubblico, società miste per la gestione dei più importanti servizi pubblici
locali ed altro.
La
complessità, dei procedimenti, spesso articolati in subprocedimenti, parte
dalle fonti normative primarie e secondarie, scende sui procedimenti
attuativi e, finisce, necessariamente, sul G.A., il quale – oggi – è
chiamato a rendere giustizia, in termini sostanziali, per garantire che
essa sia piena, completa, effettiva e satisfattiva. Il risarcimento,
proponibile in ogni azione davanti al G.A, aggrava i procedimenti, ma costituisce
coronamento di una Giustizia proiettata verso nuove frontiere.
Al TAR
del Piemonte, i dati dell’ultimo periodo, dal 1997 al 2008 mostrano la seguente
sequenza:
2775 –
2337- 2360- 3483- 2145 -1708- 1969 -1856 – 1653 – 1546 – 1673 – 1659.
I 1659
Ricorsi introitati nel 2008 (sostanzialmente coincidenti con quelli del 2007) sono
stati assegnati n. 831 alla Sez. I e n. 828 alla sez. II.
I ricorsi
in appello introitati dal Consiglio di Stato, nel 2008, sono stati pari a
Il
contenzioso davanti al G.A., in questa Regione, è davvero contenuto,
rispetto alle Regioni del centro-sud, se rapportato alla popolazione. Il
Piemonte si conferma
Resta
l’amara constatazione che
Vorremmo
auspicare un’ulteriore contrazione del contenzioso in generale; se questo
accadrà, significherà che le Leggi e la relativa applicazione, da parte dei
multiformi Soggetti che ora compongono
Il
nuovo ordinamento costituzionale, di tipo Federal/Regionale, prenderà corpo nei
prossimi anni e così il nuovo Sistema amministrativo, articolato su governi
locali, influenzerà il contenzioso amministrativo.
Nel
2008, presso il TAR
del Piemonte, sono state pubblicate in totale n. 3533 Sentenze, n. 996
Ordinanze cautelari e n. 79 Decreti Monocratici cautelari. Le Ordinanze
cautelari (collegiali e monocratiche) notevolmente aumentate, rispetto al 2007,
sono infatti passate da
L’organico
dei Magistrati, presso il TAR Piemonte, pari a 10, è ora ricoperto. L’essere Sede
di confine, conserva il rischio, come si è, purtroppo, verificato negli ultimi
anni, che l’organico resti scoperto di qualche unità.
I
rimedi approntati dal Legislatore (riti accelerati e vari rimedi di natura
processuale ed organizzativa) sono utili, ma non adeguati, dal punto di vista
strutturale, rispetto alla domanda di giustizia ed alla sua attuale, maggiore
complessità. Quattrocento Giudici amministrativi, peraltro, non tutti impegnati
nell’attività giudiziaria, non ce la fanno!
L’arretrato
rimane il punto debole dell’attuale sistema di Giustizia amministrativa.
L’Inaugurazione
dell’Anno Giudiziario è il momento delle “suppliche”, che tutti i Presidenti
dei TAR e lo stesso Presidente del Consiglio di Stato non si lasciano
scappare per presentare al Parlamento ed all’esecutivo nutriti “cahiers de
dolèance”.
Ormai,
sul tema, tutti si esprimono in termini drammatici, evidenziando una emergenza
che va risolta sollecitamente, pena l’irrecuperabile compromissione dell’immagine
stessa del Parlamento, dell’Esecutivo e della stessa Giustizia Amministrativa!
Ognuno
faccia la sua parte. Ma subito!
Le
cifre del drammatico scenario: in campo nazionale, pendono circa 600.000 Ricorsi
pendono nelle varie Sedi in attesa di giudizio. La pendenza dei ricorsi presso il
Consiglio di Stato sembra pari a 30.000. A Torino ci ritroviamo circa 17400
Ricorsi giacenti!
Ricorsi
giacenti. Per molti di questi, è certamente cessato l’interesse alla decisione,
ma ciò non deve far sottovalutare la drammaticità della situazione, che
necessita di interventi straordinari, improcrastinabili. I necessari
rimedi organizzatori (da anni indicati ai Superiori Poteri) passano per
soluzioni legislative e per un coinvolgimento massiccio delle strutture
burocratiche e giustiziali in atto, attraverso un Piano straordinario di
interventi, il cui successo dipenderà principalmente dall’acquisizione,
da parte dei Magistrati e Funzionari, del convincimento che si sta compiendo
-pena il discredito generale – una prioritaria missione di legalità e
giustizia!
I 1659 Ricorsi
introitati nel 2008 riguardano le seguenti materie: 1. Edilizia ed Urbanistica
n. 476; Stranieri n. 238; Appalti Lavori, Servizi e Forniture 157; Pubblico
Impiego n. 100; Autorizzazioni e concessioni n. 97; Sicurezza pubblica n. 86;
Enti Locali n. 53; Commercio ed Artigianato n. 29; Ambiente n. 27; Inquinamento
n. 25; Istruzione n. 25; Agricoltura n. 20; ed altre.
La
materia dell’Edilizia e dell’Urbanistica occupa, in campo nazionale, il primo
posto, con una percentuale del 22%. A Torino, i Ricorsi in Edilizia ed
Urbanistica sono stati n. 476, che rappresentano una percentuale al di sopra della
media nazionale.
In
campo nazionale, è ancora elevato il numero dei ricorsi per l’esecuzione del
giudicato o di sentenze di primo grado (esecutive) non sospese dal Consiglio di
Stato; è questo un chiaro sintomo dell’inottemperanza delle P.A., di fronte
alle sentenze del Giudice.
A
Torino, nel 2008 sono stati introitati appena 5 giudizi di ottemperanza. Il
dato conferma la diversità della Regione Piemonte rispetto a tante altre
Regioni, a riprova della superiore correttezza operativa delle Istituzioni
locali, che rispettano spontaneamente le sentenze rese dal TAR. Altro dato significativo, che
conferma un “Buon Agire” delle Pubbliche Amministrazioni Piemontesi, si
rinviene nella prassi, frequentemente usata dalle P.A. di fare uso, spontaneamente,
già in corso di giudizio, del potere di autotutela per revocare, annullare,
sostituire o integrare l’atto impugnato, facendo così venir meno il
contenzioso pendente, fin dai primi momenti di insorgenza. Un uso così
attento dell’autotutela significa leale ammissione di aver errato
nell’emanazione di un atto.
Non mi
è mai capitato di riscontrare tale esemplare condotta in altre Regioni!
Da anni,
le Sentenze di primo grado appellate sono inferiori al 10%. Di queste, circa il 40% è riformato in
Appello. Ne consegue che le sentenze di primo grado diventano definitive nella
percentuale del 96%.
E’
ovvio che i casi più importanti e di maggior valore arrivano in Consigli di
Stato che esplica- va riconosciuto – un importante ruolo di nomofilachia
nell’ambito della Giustizia Amministrativa.
Con
questo ho terminato. Nell’esposizione svolta è insito l’impegno mio
personale, dei Colleghi Magistrati e dei Signori Avvocati, di assicurare,
in terra piemontese la credibilità del processo amministrativo in
termini di celerità, imparzialità, equilibrio, pienezza, effettività e
satisfattività, tutti valori da riferire ala Superiore Ordinamento
Giuridico Europeo ed alla nostra Costituzione, il cui art. 24 impone
un’applicazione uniforme della tutela giurisdizionale, qualunque sia la
posizione soggettiva protetta e qualunque sia il Giudice che fornisce la
tutela.
Con
l’augurio di ritrovarci di qui ad un anno (che Dio lo voglia): “In nome del Popolo Italiano dichiaro
aperto, per il Tar del Piemonte, l’Anno giudiziario