Questa relazione documenta e mette a confronto il risultato di due ricerche(1), l'una seguita anche dal compianto prof. Gino Gorla sullo stile della motivazione delle sentenze in materia civile delle Corti di cassazione dello Stato italiano fra il 1870 ed il 1923 e dell'unica Corte di cassazione istituita con la l. 24 marzo 1923, n. 601, l'altra concernente lo stile della motivazione delle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale dal 1890, data dell'inizio dell'attività giurisdizionale della Quarta Sezione(2) .

Il confronto fra le sentenze di tali organi giurisdizionali supremi è condotto con riferimento ai seguenti parametri:

1) uso dell'"atteso che", "del considerato che", del "ritenuto che" e della frase unica;

7) numero di argomenti giustificativi per punto deciso, presenza di obiter dicta, espressa considerazione delle argomentazioni delle parti con specifiche risposte o repliche.

La scelta di questi parametri mira, attraverso l'esame formale, ad individuare legami culturali e rapporti con la tradizione dei grandi tribunali del '500, '600 e '700(3) , livello di consapevolezza della funzione giudicante, rapporti fra giurisprudenza e dottrina, tipo di rapporto fra giudice e comunità.

2) L'uso dell"atteso che", tipico delle sentenze della Cour de Cassation trae origine, oltre che dalla tradizione della frase unica, dal divieto posto ai tribunali francesi dall'art. 12, l. 24 agosto 1790 "sur l'organisation judiciaire" di interpretare la legge e dall'obbligo loro imposto di richiedere tale interpretazione, ove ritenuto necessario, al corpo legislativo con il réferé (tale situazione fu modificata poi con l'entrata in vigore del code Napoléon).

Nelle decisioni della Cour de Cassation l'utilizzazione dell'"atteso che" "visto che" è costante, rituale; esso determina uno stampo che il giudice riempie con poche parole. Si tratta dello stile della frase unica, che è vincolato ed elaborato.

Damien(4) , in un recente colloquio, ha definito quello della frase unica un esercizio artificiale, acrobatico, che fa sempre riferimento al precedente. Ne viene come risultato un componimento all'apparenza semplice, in realtà del tutto oscuro nelle sue motivazioni per il pubblico dei non addetti ai lavori(5)

In Italia, per quanto concerne le sentenze civili delle Corti di Cassazione e poi della Cassazione unica l'uso dell'"atteso che" è stato presente soltanto come atteggiamento formale, senza che ciò implicasse la frase unica, fino al 1880-1890; esso scompare completamente in seguito.

Nelle decisioni della IV Sezione del Consiglio di Stato tale uso è, invece, molto frequente fino al 1905. In questo primo quindicennio, a volte, a tale utilizzazione non corrisponde effettivamente uno stile oracolare, asciutto e stringato, sicché l'impiego di tale costruzione appare un formalismo (così IV Sez:, 13 giugno 1890, n. 33, Comune di Marano Equo c. Comune di Arsoli; IV Sez. 21 settembre 1894, n. 317, Caputi c. Alberti e Ministero della pubblica istruzione, pres. ff. Semmola, rel. Perla; IV Sez., 12 maggio 1905, n. 204, Lodi c. Comune di Bollate e Gallina, pres. ff. Pantaleone, rel. Sandrelli).

Altre volte, invece, anche se la frase iniziata con l'"Atteso-ché" termina con un punto anziché con punto e virgola, la forma della decisione risente di tale utilizzazione e la pronuncia appare più stringente e, talvolta, in tali ipotesi la disposizione da applicare è citata per intero o riportata nel suo contenuto essenziale (IV Sez., 21 giugno 1890, n. 34, Atenolfi, Calenda e Mazziotti c. Cons. Prov. di Salerno, pres. Spaventa, rel. Giorgi; 23 febbraio 1900, n. 95, Bruni c. Comune di Caronno Ghiringhello e Dughetti, pres. Giorgi, rel. Schanzer; 26 gennaio 1900, n.54, Maffi c. Ministero della pubblica istruzione e Comune di Torino, pres. Giorgi, est. De Cupis; 13 gennaio 1905, n. 10, Parroco di Robecco Pavese c. Ministero dell'interno e Congregazione di carità di Robecco Pavese, pres. f.f. Perla, rel. Racioppi).

Comunque, neppure in questo periodo, in cui l'influenza francese è più forte e l'"Attesoché" influisce in maniera rilevante sulla struttura della motivazione, si può giungere ad affermare che le motivazioni della Quarta Sezione siano colate in uno stampo formale unico di un rigoroso sillogismo.

Inoltre, in relazione a questo primo quindicennio, non si può dire che l'autorevolezza della motivazione determinata dalla brevità, dalla chiarezza e dalla forza di persuasione dell'argomentazione sia legata necessariamente alla forma dell'"Attesoché".

L'utilizzazione dell'"Attesoché" diviene meno frequente fra il 1905 ed il 1915 fino a scomparire dopo il 1930, per tornare a comparire con la motivazione in forma abbreviata prevista dall'art. 19 d. l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135 (V Sez., 4 luglio 1997 n. 771, soc. Cofim c. Comune di Pastena, pres. Ruoppolo, est. Borioni).

3) Venendo al parametro della esistenza di uno specifico riferimento all'articolo di legge, che è assunto a regola del caso, per quanto concerne le sentenze in materia civile delle Corti di Cassazione e della Cassazione unica in tutto il periodo dal 1870 ad oggi, è molto raro che la sentenza non faccia espresso riferimento ad un articolo di legge. Fra le sentenze esaminate soltanto Corte di cassazione di Roma, udienza 6 novembre 1879, pres. Auriti, est. Pantanetti, Magnani c. Presti, in tema di obbligazione naturale, in Foro it. 1880, I, 198; Corte di cassazione del regno, sez. I civile, udienza 11 gennaio 1933, pres. Venzi, est. Casati, Lupacciolu c. Spanu, id., 1933, I, 752 e Cass., sez. III, 30 marzo 1938, pres. Delle Donne, est. Rolla, Corradi c. Roncelli, in Giur. It., 1938, I. 1,. 796, queste ultime due, entrambe in materia di responsabilità civile per seduzione con promessa di matrimonio, mancano di richiami ad articoli di legge; la prima di tali sentenze fa riferimento all'autorità del Digesto, le altre due decidono, la prima "secondo l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte suprema", la seconda, secondo "i principî altre volte affermati da questa Corte suprema".

Per quel che riguarda le decisioni del Consiglio di Stato, in relazione al parametro della riproduzione nella motivazione della disposizione di legge da applicare, si è verificato che, pur essendo molto raro che non venga fatto alcun riferimento alla legge, le decisioni che contengono tale riproduzione o in cui il contenuto della disposizione è riferito espressamente, quasi a formare la premessa maggiore del sillogismo, non sono la maggioranza e sono state più frequenti nei primissimi anni in cui la Quarta Sezione(6) ha operato. Inoltre tale riproduzione della disposizione di legge non è legata all'uso dell"Attesochè".

4) Per quanto riguarda la presenza manifesta nel testo delle sentenze civili della Cassazione, di giudizi di valore, essa, dopo il 1870, appare rara. Le passioni politiche, che erano emerse in precedenza nello stile delle sentenze (si vedano, ad esempio, Cass. Milano 5 agosto 1865, Giur. it., 1865, I, 1, 679 e Cass. Torino 25 agosto 1866, nella causa Arciduca D'Austria Francesco ex Duca di Modena contro il Principe F. C. Augusto di Crouy - Chanel(7) lasciano il posto, di regola, ad uno stile distaccato e tecnico, nel quale pure si manifesta l'influenza francese.

Però, se quella dello stile distaccato e tecnico appare essere la regola, tuttavia emergono esempi di sentenze, che manifestano chiaramente e consapevolmente giudizi di valore. La Cassazione di Palermo con una sentenza (udienza 27 luglio 1889, pres. Ciampa, est. Semmola, Bonaviri c. Boncoddo, Foro it., 1890, I, 304), la quale in contrasto con la giurisprudenza di altre Corti di cassazione, di cui però la motivazione non dà conto, negò la risarcibilità dei danni per una donna maggiore di età, che si lasciò sedurre sotto promessa di matrimonio, così si è espressa: "Le promesse di un matrimonio non sono speranze puramente legittime, ma incentivi da favorire il pervertimento della mente e del cuore; ad entrambi (sedotta e seduttore n.d.r.) non resta che la pena naturale del rimorso e quella sociale della disistima ...".

Così, circa cinquanta anni dopo, la Cassazione (sez. III 30 marzo 1938, pres. Delle Donne, est. Rolla, Corradi c. Roncelli, in Giur. it., 1938, I, 1, 796) sempre in materia di responsabilità civile per seduzione con promessa di matrimonio, così si è espressa: "E' intuitivo che quanto maggiore è la rilassatezza del costume di una donna, tanto meno è probabile che ella si abbandoni ai voleri dell'uomo per il fatto della promessa, giacché la di lei esperienza e le difficoltà al futuro legame, che ragionevolmente essa deve prospettarsi a causa del suo tenor di vita non irreprensibile, tendono a porla in condizioni di dover diffidare della verità di quanto il seduttore le promette ....".

Ancora può ricordarsi, in tema di giudizi di valore (quasi che l'ideologia in materia di rapporto uomo-donna non fosse ritenuta tale), la sentenza della Cassazione di Torino 18 aprile 1884, Foro it., 1884, I, 341, la quale fonda la negazione che le donne potessero divenire avvocatesse su ragioni ideologiche(8).

Riterrei, però, che alla regola dello stile distaccato - la Corte di cassazione non viene meno neppure quando interpreta clausole generali(9) - mentre più frequenti eccezioni si trovano in materia penale.

Per quel che riguarda le decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, dal 1890 ad oggi, giudizi di valore, valutazioni della efficacia e bontà di una legge, valutazioni morali, considerazioni di natura sociologica o politica sono stati quasi del tutto assenti.

Le decisioni, nonostante il tipo di reclutamento anche per scelta governativa ed il rilievo politico del pensiero di tanti fra i membri del Consiglio di Stato, hanno mantenuto il carattere di evidente neutralità derivante dalla qualità, pur sempre burocratica, della loro posizione((9) dall'influenza dell'originario divieto posto ai tribunali francesi dall'art. 12 della legge 24 agosto 1790 sur l'organisation judiciaire, di interpretare la legge, nonché dal peso che la cultura delle codificazioni ha avuto anche nel campo del diritto amministrativo.

Quindi come per le sentenze della Cassazione civile italiana, lo stile distaccato e tecnico appare essere la regola anche nelle decisioni del Consiglio di Stato.

- così è stato ritenuto che "Diverrebbe eccessivo richiedere" anche la firma di altro avvocato abilitato nel caso in cui la parte ricorrente fosse essa stessa un avvocato abilitato (IV Sez., 10 aprile 1890, n.6, Viganotti c. Giusti, pres. Spaventa, rel. Tiepolo); è stato giudicato che la libertà dell'esercizio farmaceutico fosse stata "così imperfettamente attuata dalla legge sanitaria del 1888" (IV Sez., 12 ottobre 1900 n. 408, Casalone c. Prefetto di Alessandria, pres. Giorgi, rel. Cagnetta); si è detto che "sarà sempre lodevolmente evitato quando non sia ciò assolutamente necessario all'imputato per la sua difesa e al Consiglio per la sua convinzione" rendere noti nel procedimento disciplinare i mezzi attraverso i quali le Autorità siano venute a cognizione dei fatti imputati (IV Sez., 26 gennaio 1900); l'opposizione del Comune di Bollate al reale decreto di annullamento prefettizio della nomina del dottor Lodi a medico condotto fu giudicata "amministrativamente improvvida per gravi dispendi cagionati all'economia comunale" (IV Sez., 12 maggio 1905 n. 204, G. Lodi c. Comune di Bollate e G. Gallina, pres. f.f. Pantaleone, rel. Sandrelli); è stato rimproverato: "la pratica riguardante la maestra Ponte è stata trattata con notevole trascuratezza degli uffici" (IV Sez., 14 ottobre 1939 n. 442, Petti c. Ministero dell'Africa italiana, pres. Bezzi, rel. Tovajera); è stato valutato negativamente "quale comodo e ostruzionistico tacere" il silenzio del prefetto sulla domanda volta ad ottenere la dichiarazione di inservibilità dei beni all'opera pubblica (V Sez., 15 settembre 1950 n. 951, fratelli De Falco c. Prefetto di Napoli e Soc. Metalmeccanica Meridionale, Pres. Severi, est. Barra Caracciolo).

Il testo dal contenuto più vibrante è quello della decisione della VI Sezione 18 aprile 1950 n. 116, Spera c. Provveditorato agli Studi di Roma, pres. ed est. Corsini, quasi che la giovinezza della Sezione istituita nel 1948, consentisse una maggior libertà di espressione. Con tale decisione sono stati fissati i limiti di efficacia alle sentenze pronunciate dai tribunali militari alleati istituiti in Italia durante il periodo armistiziale; si rilevano lì "il semplicismo e la superficialità con le quali è stata fatta una gravissima affermazione che menoma la sovranità e la dignità dello Stato" la "penosa" situazione di soggezione armistiziale, "le molte, troppe, dure clausole" anche in materia di esercizio della potestà giurisdizionale "contenute nel trattato di pace imposto all'Italia nel 1947...".

In definitiva quando il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale esce dall'abituale stile di neutralità, ciò fa o per sollecitare l'amministrazione, o per richiedere modifiche legislative, o perché il rilievo straordinario della questione ha fatto emergere passioni generalmente contenute dal sentito dovere di neutralità.

5) Per quanto concerne i riferimenti al Corpus iuris giustinianeo o all'autorità di giureconsulti romani, essi sono frequenti nelle sentenze civili delle Corti di Cassazione, fino al 1880 e, talvolta, tali auctoritates determinano la decisione (è così in Corte di cassazione di Roma, udienza 27 marzo 1877, pres. Auriti, est. Pestalozza, Foddis c. Causa pia della diocesi di Bosa, riportata in Foro it., 1877, I, 1092, in materia di donazione, ed in Corte di cassazione di Roma, udienza 6 novembre 1879, pres. Auriti, est. Pantanetti, id., 1880, I, 198, in materia di obbligazione naturale). Tali riferimenti successivamente si diradano, fino a scomparire all'inizio del 1900, lasciando traccia in formule latine ("volenti non fit iniuria", possideo quia possideo", cuius commoda eius incommoda", "condictio causa data causa non secuta"), le quali, si noti, sono apparse soprattutto dopo la seconda guerra mondiale e si trovano di frequente anche nelle attuali sentenze civili della Cassazione.

Tali riferimenti al Corpus iuris giustinianeo o all'autorità di giureconsulti romani, sono assenti nelle decisioni del Consiglio di Stato. Di tali auctoritates, resta comunque traccia attraverso rare citazioni di parole, frasi o formule ("procuratorio nomine", "sine scripto ius venit quod usus adprobavit", "cui iurisdictio data est", "ea quoque concessa esse videntur", "sine quibus iurisdictio esplicari non potuit").

6) Fino alla fine del 1800 le Corti di cassazione non citavano i precedenti loro o di altre Corti; tale regola, che non pare subìre eccezioni fino al 1890 (le prime citazioni rinvenute sono in Cass. Firenze 9 dicembre 1892, Pres. Cesarini, est. Salucci Da Filicaia, Dotti c. Guarducci, in materia di obbligazione naturale, riportata in Giur. it., 1893, I, 1, 41 ss.), si attenua nel corso dei primi due decenni del 1900, fino ad essere sostituita dalla regola contraria a partire dalla fine degli anni '20 - inizio anni '30. Dopo il 1930, successivamente quindi alla istituzione della Corte di cassazione unica, infatti, la grande maggioranza delle motivazioni delle sentenze della Cassazione in materia civile fa riferimento a propri precedenti.

Va notato in proposito che, mentre la citazione dei precedenti nella sentenza della Cassazione fiorentina del 1892 era specifica; successivamente, fino alla fine degli anni '30 inizio '40, si faceva riferimento a "le decisioni di questo Supremo collegio" "l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte suprema" "la giurisprudenza di questa Corte suprema" (la sentenza della Corte di cassazione, sez. I civile, 10 gennaio 1935, pres. Samperi, est. Scalfaro, Penco c. Caprile, in Foro it., 1935, I, 172 ss., in materia di donazione, rileva che ". . . la sentenza denunziata non . . . contiene alcuna ribellione alla giurisprudenza di questa Corte suprema, . . .") "principî altre volte affermati da questa Corte suprema".

Nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale, fino ad oggi, il richiamo dei precedenti è sempre specifico o, nel caso sia menzionata "la costante giurisprudenza", o "la consolidata giurisprudenza", specificato. Comunque, quasi mai sono riferiti in sentenza precedenti contrari alla decisione; di tali precedenti viene dato comunque conto nelle note a sentenza riportate nelle riviste.

Quanto alle decisioni del Consiglio di Stato, nei primi anni di attività la Quarta Sezione non ha citato precedenti né propri né di altri giudici; negli anni fra la fine dell'800 e l'inizio di questo secolo si cominciano a trovare generici riferimenti alla "costante giurisprudenza" alla "giurisprudenza di questa sezione", alla circostanza che "Questa Sezione ha, con numerose decisioni ritenuto che nessun impiegato possa innanzi tempo essere licenziato o privato del posto se prima non abbia avuto modo di difendersi o di esporre le sue ragioni" (IV Sez., 16 giugno 1905, n.284, Cristiani c. Ministero della pubblica istruzione e Comune di Castiglione d'Asti, pres. Bonasi, rel. Di Fratta).

Comunque spesso in questo periodo anche quando la pronuncia è evidentemente conforme a precedente, quest'ultimo non viene citato; la decisione, IV Sez., 17 marzo 1905 n. 107, Comune di San Nicandro di Bovi c. Ministero della pubblica istruzione e maestra Scorca, pres. Bonasi, rel. Di Fratta, dà invece atto di allontanarsi da altra interpretazione "precedentemente ritenuta". Si deve però arrivare al 1930 perché la citazione specifica del precedente giurisprudenziale soprattutto dello stesso Consiglio di Stato, divenga abituale, com'è fino ad oggi.

7) Il riferimento alla dottrina nelle sentenze della Cassazione è quasi assente fino al 1950-1960, stante l'espresso divieto contenuto nell'art. 265 del regolamento generale giudiziario del 1865 e nell'art. 118, 3° comma, disp. att. c.p.c.; rarissima è la citazione di un autore (Corte di cassazione di Torino, udienza 14 febbraio 1896, in materia di responsabilità del conduttore per incendio della cosa locata, pres. Cardone, est. Bricoli, Foro it., 1896, I, 610, fa riferimento all'autorità del Troplong che così cita: Troplong, Della Loc., pag. 361").

Dopo il 1960 non di rado è presente nelle sentenze il riferimento generico alla "dottrina" sempre citata a sostegno della tesi seguita e spesso menzionata accanto alla giurisprudenza; ad esempio: Cass. 10 febbraio 1960, n. 191, Società sportiva Parioli c. Casali, riportata in Giust. civ., 1960, I, 972, in materia di donazione, fa riferimento a "i più perspicui ed attendibili risultati dell'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale", "l'orientamento decisamente prevalso in dottrina ed in giurisprudenza"; Cass., sez. II, 5 aprile 1975, n. 1218, id., I, 1310, in tema si donazione, si riferisce a "una certa dottrina e la giurisprudenza di questa Corte".

Neppure nelle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, si trovano citazioni di uno specifico autore; raramente si rinvengono riferimenti a "testi dottrinari", al "comune consenso" e al "diritto delle genti".

La mancata citazione della dottrina pare avere la sua origine nel divieto sopra richiamato, formalmente esistente per il solo giudice civile, di "invocare l'autorità degli scritti legali" ovvero nella prescrizione di "omettere ogni citazione di autori giuridici (art. 118, terzo comma, disp. artt. c.p.c.), che ha influenzato anche le sentenze del Consiglio di Stato, per le quali l'art. 65 r.d. 17 agosto 1907, n. 642 e l'analoga disposizione di cui all'art. 47 r.d. 17 ottobre 1889, n. 6516 del regolamento per la procedura dinanzi alla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, tale divieto non ponevano.

8) Venendo all'ultimo dei parametri indicati, quello che, riferendosi al numero di argomenti giustificativi per punto, alla presenza di digressioni, alla espressa confutazione di ogni argomento, tocca maggiormente l'essenza sostanziale della sentenza, in sintesi, per quanto concerne la Cassazione potrebbe dirsi che un cambiamento dello stile della sentenza civile della Corte di Cassazione si è attuato fra il 1950 ed il 1960.

La sentenza da quel momento diventa più dotta, spesso assume un aspetto dottrinario, i fatti rilevanti attraverso i quali dovrebbe essere dato individuare la ratio decidendi, emergono con maggiore difficoltà, il numero di argomenti giustificativi per ogni punto deciso è quasi sempre maggiore di uno, obiter dicta sono molto spesso presenti, la lunghezza della sentenza aumenta notevolmente.

Si tratta, intuitivamente, di una ipotesi di linea di tendenza; non mancano, infatti, decisioni concise nelle quali i fatti rilevanti e le questioni poste emergono con immediatezza.

Quindi il cambiamento di maggior rilievo nello stile delle sentenze civili della Cassazione si sarebbe, attuato, non fra la fine del 1800 e l'inizio del 1990, con il passaggio della cultura giuridica italiana dalla sfera di influenza francese a quella tedesca, passaggio evidente nella dottrina giuridica, ma in un momento non registrato nella cultura giuridica come tempo di grandi novità.

In modo più analitico, sempre con i limiti impliciti ad una scansione temporale di un fenomeno, che si svolge con continuità, si può dire che fino alla fine del 1800, di regola, le sentenze erano tendenzialmente brevi e chiare. Esse, pur non assumendo lo stile della frase unica (stile oracolare) delle sentenze della Cassazione francese, e conservando il contenuto di interpretazione ragionata della legge di stile rotale, risentono della influenza del modello delle sentenze della Cour de Cassation, influenza che si è manifestata anche nella rilevata assenza di citazioni di precedenti e che era peraltro presente nella raccomandazione di concisione contenuta nell'art. 265 del regolamento generale giudiziario, alla quale le sentenze dell'epoca si sono adeguate.

Successivamente al '900, fino alla fine degli anni '50, seppur la lunghezza delle sentenze civili della Cassazione non è aumentata e seppur quasi sempre si trova una sola argomentazione per ogni punto deciso e gli obiter dicta non sono frequenti, tuttavia i fatti rilevanti emergono con difficoltà e le decisioni perdono in chiarezza, fino a giungere alla accennata variazione che si sarebbe verificata all'inizio degli anni '60.

Per quanto riguarda l'esistenza di una tendenza della sentenza a rispondere alle argomentazioni delle parti e della stessa tentenza impugnata, tale sentenza si manifesta soltanto dopo il 1890: evidentemente la raccomandazione di non confutare tutti gli argomenti addotti dalle parti, contenuta nel citato art. 265 regolamento generale giudiziario, ancora oggi in vigore per le parti compatibili con le leggi successive, era stata raccolta. Anche successivamente, però, la motivazione della sentenza si presenta più frequentemente come una giustificazione autonoma della soluzione del caso, che non come una analitica confutazione di tutte le argomentazioni della sentenza impugnata o delle parti.

Per quanto concerne le decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, quanto agli argomenti giustificativi sul punto deciso, sembrerebbe che nel primo decennio le sentenze con più argomenti giustificativi sul punto deciso e quelle con un solo argomento fossero in egual mumero; che successivamente, dal 1900 al 1970, la maggior parte delle decisioni del Consiglio di Stato siano state motivate con un solo argomento per punto; e che in epoca più recente siano in maggior numero le sentenze che utilizzano più argomentazioni per ogni punto.

La presenza di "obiter dicta" invece è stata sempre rara e sono in grande maggioranza in tutto l'arco di tempo considerato le decisioni prive di digressioni.

Le indicazioni espresse alla Pubblica Amministrazione per la sua condotta futura, sono rare, ma talora presenti.

Va comunque rilevato che la funzione di indirizzo della Pubblica amministrazione è caratteristica delle sentenze del giudice amministrativo e quindi tale indicazione è elemento intrinseco della decisione.

Così la decisione della IV Sez., 5 aprile 1895 n. 148, Comune di Saronno c. Ministero della pubblica istruzione e Consiglio provinciale scolastico di Milano, pres. Bianchi, rel. Astengo, in materia di concorso dello Stato alle spese dei comuni per il pagamento degli stipendi ai maestri precisa: "...spetterà al Ministero di verificare ciò che non risulta dagli atti prodotti se il comune di Saronno si trovi compreso fra quelli indicati nell'articolo 1 del Regio decreto 19 aprile 1885 che hanno diritto al compenso per l'intera somma; e quando non sia compreso fra quelli, spetterà pure al Governo nel suo prudente criterio discrezionale di esaminare se il detto Comune abbia titolo ad essere compreso in una delle categorie a, b, c, di cui all'art. 3 della legge 11 aprile 1886 e agli articoli corrispondenti sovra riportati del Regolamento unico per la istruzione elementare, e di quello per sussidi, onde essere preferito nel concorso dello Stato fino a due terzi della spesa sostenuta dal Comune stesso...".

Ancora, la decisione Sez. IV, 7 gennaio 1895 n. 3, Cetti ed altri c. Prefetto di Como e Intendenza di finanza, pres. Bianchi e rel. Canna, avente ad oggetto l'impugnazione di un provvedimento di occupazione di urgenza adottato ai sensi della prima parte del primo comma dell'art. 71 l. 25 giugno 1865 n. 2359, per la collocazione di siepi metalliche lungo il confine con la Confederazione svizzera, raccomanda: "... che se le particolari condizioni della Provincia di Como rendano opportuni maggiori e più speciali provvedimenti che non altrove, alfine di difendersi dalla audacia e dalla astuzia dei contrabbandieri, sarà questa al più una ragione, perché le opere all'uopo occorrenti possano essere dichiarate di pubblica utilità dall'autorità normale competente e sotto la osservanza delle formalità in via ordinaria prescritte dagli articoli 3 e seguenti della già ricordata legge sulle espropriazioni..."

La decisione Sez. IV, 15 luglio 1910 n. 266, Comune di Celestano c. Ministero della pubblica istruzione e Ravagli, pres. Inghilleri e rel. Pellecchi, in materia di ricorsi al Ministero della pubblica istruzione (si trattava dell'impugnazione di un annullamento in sede di ricorso amministrativo di un provvedimento comunale di dispensa dal servizio di una maestra), rammenta: "... il procedimento da osservarsi pei ricorsi prodotti al Ministero è regolato da altre disposizioni del citato regolamento, e per quanto concerne il punto ora in contestazione, deve tenersi presente che non si hanno norme tassative, perché l'art. 265 supplisce alla condizione con una dichiarazione generale di massima, prescrivendo che se la Commissione consultiva riconosca che l'istruzione dell'affare è incompleta, può richiedere all'amministrazione centrale o provinciale nuove informazioni o documenti, disporre verificazioni ed indagini, od ordinare una inchiesta; e che, in casi gravi, sopra istanza del maestro o del direttore ricorrente, può anche ammetterlo ad esporre oralmente le sue ragioni...".

Così, la decisione Sez. IV, 28 giugno 1930 n. 237, Pelazza c. Ministero dell'educazione nazionale, pres. f.f. Ambresino, est. La Torre, in materia di sospensione del provvedimento di trasferimento di un insegnante avverte che è necessario "provvedere al più presto con atto definitivo alla statuizione della sede del maestro Pelazza, non potendo un provvedimento interinale di sospensione avere troppo lunga efficacia".

La decisione Sez. IV, 17 aprile 1940 n. 236, Ales e altri c. Ministero dell'educazione nazionale, pres. Rocco e rel. Tovajera, dopo aver dato soluzione al problema degli effetti dell'aggregazione di comuni sullo stato giuridico degli insegnanti di uno dei comuni aggregati, tempera il rigore della soluzione adottata indicando che "le considerevoli ragioni di equità possono consigliare l'Amministrazione (il che è da augurare che avvenga) a considerare l'opportunità di emanare una apposita norma per regolare diversamente il trattamento da farsi ai maestri elementari nel caso di aggregazione di Comuni".

Può, in proposito, essere infine ricordata la decisione della V Sez., 27 settembre 1960, n. 664, Manaresi c. Prefetto di Livorno e Questore di Livorno, pres. Gallo, est. Lugo, la quale, in relazione alla volturazione delle licenze di commercio, raccomanda che "sebbene l'autorità amministrativa fruisca di un potere discrezionale anche nel rinnovare le licenze ai nuovi titolari dell'azienda, tuttavia nell'esercizio di questo potere non può obliterare l'aspettativa del richiedente e la posizione di priorità in cui si trova il titolare di un'azienda già esistente rispetto ai richiedenti di nuove licenze".

Venendo infine al parametro della espressa considerazione delle parti con specifiche risposte o repliche, pare di poter ritenere che: a) nel primo decennio si è tenuto conto delle argomentazioni delle parti, replicandosi ad esse in un numero considerevole, ma non maggioritario, di sentenze; b) la frequenza di decisioni di tale specie è molto diminuita nel periodo 1900-1930, per poi aumentare fino a costituire la maggioranza negli anni del dopoguerra e la quasi totalità dopo il 1970. Va comunque sottolineato che la presenza di questo parametro non è determinante ai fini della chiarezza e della lunghezza delle decisioni.

Per quanto concerne la lunghezza delle decisioni del Consiglio di Stato, è vero soltanto in linea di massima che nel primo periodo esse erano più brevi. Non mancano infatti decisioni particolarmente lunghe anche nei primi periodi di attività del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, come sono presenti decisioni brevissime, anche della Adunanza Plenaria, nei tempi attuali; così, ad esempio, le sentenze n. 100 e 101 del 1894, sono, la prima di 42 pagine (12 di fatto, 30 di diritto), la seconda di 50 pagine (15 di fatto, 35 di diritto) scritte a mano. Certamente, però, soltanto in tempi recenti si sono avute sentenze lunghissime - in genere di tipo trattato dottrinario; ma queste ultime rappresentano l'eccezione.

In conclusione l'evoluzione dello stile delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione appare simile.

E' evidente l'originaria struttura rotale di argomentata interpretazione della legge. L'influenza francese, che dura più a lungo nelle decisioni del Consiglio di Stato è piuttosto formale; l'acquisizione di consapevolezza della funzione di creazione del diritto da parte delle Corti supreme è continua, come emerge dal crescente rilievo del precedente.

La tendenza ad un andamento maggiormente dotto e dottrinario si manifesta negli anni '60 per la Cassazione, dopo il 1970 per il Consiglio di Stato.

Un ulteriore cambiamento si avrà con l'informatica sotto la spinta della necessità di eliminare l'arretrato.

Può, per finire, sottolinearsi come lo stile distaccato e neutro ha fatto sì che l'epoca fascista non lasciasse traccia nelle sentenze né della Cassazione, né del Consiglio di Stato; neppure nelle 61 decisioni, rese durante il periodo 1944 - 1945, nel quale la Quarta Sezione ha operato a Cremona, nell'ambito della Repubblica sociale italiana, tale stile è stato abbandonato, per cui in nulla (a parte l'intestazione(10) "In nome della legge" ed il numero dei giudici ridotti da 7 a 5) tali sentenze si distinguono dalle altre del Consiglio di Stato.

Mi sembra insomma che del periodo fascista, che tanto ha inciso sulla storia del Paese e sulle coscienze degli italiani, nelle sentenze l'unica traccia sia stata quella dell'anno fascista, comune peraltro a tutti gli atti dello Stato(11).

(*) L'articolo costituisce il testo della relazione presentata al convegno di studi su "I linguaggi delle istituzioni" organizzato dalla Società per gli studi delle istituzioni, tenutosi a Napoli, nella sede dell'Istituto Suor Orsola Benincasa il 29-30 ottobre 1998.

(1) G. Barbagallo, Appunti di storia minima per una ricerca sullo stile della motivazione delle sentenze della Cassazione in materia civile, in Foro italiano, parte V, 1987, pagg. 269 - 276 e Stile e motivazione delle decisioni del Consiglio di Stato, in I Consigli di Stato di Francia e d'Italia, a cura di G. Paleologo, Giuffré, Milano 1998, pagg. 233 - 258.

(2) La prima "adunanza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato fu tenuta il 10 aprile 1890 e la prima decisione, pubblicata lo stesso giorno, si ebbe nel ricorso in sede cautelare Mazzoccolo c. Ministero degli interni, pres. Spaventa, rel. Bianchi. Sull'inizio della attività della Quarta Sezione, sotto l'aspetto storico, si veda: G. PALEOLOGO, La prima Quarta Sezione, in Studi per il centenario della Quarta Sezione, Istituto poligrafico dello Stato, Roma, 1989, vol. I, pagg. 203-232.

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(3) Sui tribunali amministrativi fra i secoli XVI e XVIII: G. GORLA, Appunti sui "Tribunalia" o "Mgistratus" con funzioni amministrative e giudiziarie operanti fra i secoli XVI e XVIII nello Stato pontificio e nel Granducato di Toscana (con qualche traccia per altri Stati), in Studi per il centenario della Quarta Sezione, cit., vol. I, pagg. 3-26.

(4) André Damien, eminente avvocato, poi consigliere di Stato, ha pubblicato numerose opere fra le quali si ricordano "Être avocat aujourd'hui", Apil - Versailles 1981, Le règles de la profession d'avocat. Dalloz, 1980.

(5) Può in proposito citarsi l'esperimento fatto dal consigliere di Stato francese Ducamin per le sentenze del Consiglio di Stato francese: alla fine della lettura della sentenza del Conseil d'Etat molti fra i lettori - persone di buona cultura non esperti di diritto - sono restate sorpese dalla decisione finale ed hanno pensato che ciò dipendesse dalla circostanza che non avevano letto l'intera decisione (B. Ducamin Les reations d'un public cultivé, E.D.C.E., n. 36, 1984 - 1985, pag. 132). Non può inoltre non farsi riferimento all'appassionato dibattito sullo stile delle sentenze della Cour de Cassation introdotto dall'articolo di Adolphe Touffait, procuratore generale presso la Corte di cassazione, e André Tunc, professore presso l'università di Parigi, Pour une motivation plus explicite des décisions de justice notamment de celles de la Cour de Cassation, in Rev. trim. droit civil, 1974, 487 ss..

(6) La Quarta Sezione del Consiglio di Stato fu istituita con la legge 31 marzo 1889, n. 5992, ad essa fu attribuita una competenza di carattere generale a decidere sui ricorsi in tema di legittimità degli atti amministrativi e, in alcuni casi tassativamente indicati, una competenza a giudicare nel merito. La stessa legge n. 5992 prevedeva che quando il punto di diritto sottoposto all'esame della IV Sezione avesse dato luogo a decisioni difformi, la discussione del ricorso potesse aver luogo in seduta plenaria, con l'intervento di nove votanti, invece di sette. La legge 7 marzo 1907, n. 62, ha istituito la V Sezione attribuendo ad essa il giudizio sulle controversie nelle quali il Consiglio aveva competenza di merito; l'articolo 5 di tale legge prevede l'Adunanza plenaria composta da un presidente e da quattro consiglieri per ciascuna delle due sezioni giurisdizionali. Ad essa fu attribuita la competenza in materia di conflitti fra le due sezioni e nell'ipotesi in in cui il punto di diritto sottoposto all'esame avesse dato luogo a precedenti difformi. Il decreto legislativo 30 dicembre 1923, n. 2840 soppresse ogni distinzione di competenza fra le due sezioni. Il decreto legislativo 5 maggio 1948, n. 642 istituì la VI Sezione con competenze identiche a quelle delle altre due, e previde che i componenti di tale sezione concorressero a costituire l'adunanza plenaria. La legge 6 dicembre 1971, n. 1034, in attuazione dell'articolo 125 della Costituzione ha istituito in ogni regione un tribunale amministrativo regionale, con competenza di primo grado nelle materie già attribuite al Consiglio di Stato, che con la riforma divenne giudice di appello. Fra il 1907 ed il 1923 si sono avute soltanto 21 pronunzie della Adunanza plenaria, tutte in materia di conflitto di competenza; fra il 1924 ed il 1948 si sono avute 20 decisioni dell'Adunanza Plenaria; dopo il 1948 l'attività della Plenaria ha prodotto una media di 20 decisioni per anno.

(7) citate nell'articolo Lo stile delle sentenze. Testi commenti - seconda puntata - di Gorla pubblicato nei Quaderni del Foro italiano nel 1968.

(8) (la sentenza è citata da Roselli, Giudici e limiti al potere del legislatore, vigente lo statuto albertino, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1986, 539.

(9) Sul punto si veda F. Roselli, Il controllo della Cassazione civile sull'uso delle clausole generali, Jovene, 1983.

(10) Può essere di interesse riportare l'allegato schema concernente le decisioni decise e pubblicate in momenti diversi del convulso periodo della storia del nostro Paese tra il 1944 ed il 1946:

Decisioni prese prima della Luogotenenza (r.d. 7 giugno 1944) ma pubblicate durante la stessa:

- Intestazione : "In nome di Sua Maestà Vittorio Emanuele III ..."

- Pubblicazione: "In nome di S.A.R. Umberto di Savoia, Principe di Piemonte, Luogotenente generale del Regno, pubblicata nei modi di legge ...."

Decisioni prese durante la Luogotenenza:

- Intestazione: "In nome di S.A.R. Umberto di Savoia, Principe di Piemonte, Luogotenente generale del Regno"

- Pubblicazione:

- Periodo luogotenenza: " Pubblicata nei modi di legge ...";

- Regno Umberto: "In nome di Umberto II, re d'Italia, pubblicata ..."

- Dalla proclamazione della Repubblica: "Repubblica Italiana. In nome del popolo italiano, pubblicata nei modi di legge ..."

Decisioni prese durante il regno di Umberto:

- Intestazione: "In nome di Umberto II, re d'Italia".

- Pubblicazione:

Periodo regno Umberto: "pubblicata nei modi di legge ...".

Dalla Repubblica: "Repubblica Italiana. In nome del popolo italiano, pubblicata nei modi di legge .."

Decisioni prese e pubblicate dopo il 9 giugno 1946:

- Intestazione: "Repubblica Italiana. In nome del popolo italiano"

- Pubblicazione: "pubblicata nei modi di legge ... "

(11) Da una ricerca emerge che l'origine dell'indicazione dell'anno fascista sia da ricondurre nella proposta inviata il 26 novembre 1926 dal Ministro della pubblica istruzione Pietro Fedele al Capo del governo Benito Mussolini: "Eccellenza, sarebbe mio desiderio che alla data dell'anno scolastico venisse aggiunta la datazione della Rivoluzione Fascista in tutti gli atti ufficiali di questo Ministero (annuarii, programmi, calendari, manifesti). La Scuola italiana sente tutta la bellezza dell'ideale fascista; essa vive una nuova vita dal giorno in cui il Fascismo volle e seppe rigenerarla e chiede al Duce l'onore di poter segnalare quella data nei propri atti, affinché sia sempre presente allo spirito ed alla mente dei giovani. Se la mia proposta incontrerà il consenso della E.V. impartirò le opportune disposizioni alle autorità dipendenti". Sulla lettera Mussolini appose un "Si" seguito dalla sua sigla.

Nella nota 25 dicembre 1926 "Anno V" del Capo del governo a tutti i ministri, avente per oggetto "Indicazione dell'annuale fascista negli atti ufficiali" si legge: "Desidero che in tutti gli atti ufficiali delle Amministrazioni dello Stato alla data del Calendario civile venga aggiunta sempre quella dell'annuale dell'assunzione al Potere del Governo Fascista. Prego, pertanto, le LL.EE. di voler disporre subito in conformità, dandomene assicurazione".

La decisione di non far coincidere l'anno dell'"Era fascista" con quello solare è documentata dall'"Appunto per il Capo del Governo" del sottosegretario di Stato alla Presidenza del consiglio, Giacomo Suardo, in data 10 gennaio 1927 "Anno V": "In relazione al colloquio avuto da V.E. con S.M. il Re, mi permetto subordinatamente fare presente tutta l'opportunità di mantenere fermo il punto di vista manifestato dall'E.V. circa il periodo di tempo (dal 28 ottobre al 27 ottobre dell'anno successivo) da fissarsi per il computo dell'Annuale Fascista. E ciò nella considerazione non soltanto che tale sistema trova riscontro in quello adottato dalla prima Repubblica Francese che stabilì al 22 settembre l'inizio di ciascuno dei 14 anni (1792-1805), ma anche perché non sembra confacente all'importanza storica della Rivoluzione Fascista considerare per un anno intero i due ultimi mesi del 1922". Sull'appunto Mussolini scrisse "Sta bene" e la sua sigla.

Il desiderio del Capo del governo impiegò quasi un anno a divenire regola ufficiale. Ciò avvenne con la circolare telegrafica n. 39890 del 27 ottobre 1927, a firma del sottosegretario Suardo, diretta ai Ministri e, per conoscenza, al Senato del Regno, alla Camera dei Deputati, al Ministro della Real Casa, alla Direzione del P.N.F., al Gran Magistero Mauriziano, al Comando generale della Milizia volontaria sicurezza nazionale, all'Istituto Centrale Statistica ed al Segretario particolare del Capo del Governo: "Per opportuna norma pregiomi comunicare EE.LL. d'incarico S.E. Capo governo che a decorrere dal ventinove corrente in tutti gli atti delle Amministrazioni dello Stato alla data del Calendario Civile dovrà essere aggiunta quella dell'assunzione al Potere del Governo Fascista et cioè anno Sesto stop Prego compiacersi dare subito necessarie disposizioni Uffici dipendenti favorendo cortese assicurazione stop". (i documenti citati sono conservati presso l'Archivio centrale dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Gabinetto, 1940-43, fasc. 1.7/49269).

Comunque ancora prima della ufficializzazione del 27 ottobre 1927, fin dal 25 dicembre 1926, data della nota con la quale il Capo del Governo espresse il desiderio che in tutti gli atti ufficiali venisse aggiunta sempre alla data del calendario civile "quella dell'annuale dell'assunzione al Potere del Governo Fascista", la regola era divenuta immediatamente vigente.