Giuseppe Barbagallo
La decisione in forma
semplificata
La decisione in forma semplificata è
stata introdotta in via generale nel processo amministrativo dagli artt. 3 e 9
della legge 21 luglio 2000, n. 205, che hanno modificato rispettivamente gli
articoli 21 e 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Un istituto analogo era previsto dagli artt. 18 e 24
della legge 11 marzo 1953, n. 87 per i giudizi innanzi alla Corte
costituzionale.
L’introduzione di tale istituto nel processo
amministrativo era stata fortemente sostenuta dal Consiglio di Stato con i due
pareri dell’adunanza generale, rispettivamente in data 8 febbraio 1990, n. 16 e
6 ottobre 1994, n. 236, resi il primo, sullo schema normativo relativo al
processo amministrativo dinanzi al Consiglio di Stato ai Tribunali
amministrativi regionali ed al Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana, il secondo sullo schema di disegno di legge concernente
“Accelerazione dei giudizi e previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo”. In tali pareri veniva anche
raccomandata l’introduzione di una disposizione che consentisse al giudice
amministrativo, in sede cautelare, nel rispetto del contraddittorio e ove
l’istruttoria fosse completa, di decidere nel merito definitivamente la
controversia.
Il Consiglio di Stato, infatti, aveva
individuato nel peso della stesura della decisione una delle reali cause della
lunga durata dei giudizi, in quanto ciascun giudice non avrebbe potuto redigere
più di un certo numero di decisioni, redatte secondo il modello tradizionale,
ogni mese. Tale eccessiva durata del processo amministrativo attenuava
fortemente la effettività della tutela giurisdizionale e rendeva innaturalmente
momento centrale del giudizio amministrativo quello della decisione
dell’incidente per la concessione della tutela interinale, essa, inoltre,
costituiva fonte di responsabilità internazionale dello Stato per violazione
dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. La decisione in
forma semplificata, resa in sede cautelare o di merito doveva costituire,
quindi, uno strumento di forte accelerazione del processo.
Prima che tale strumento fosse
previsto formalmente nell’ordinamento, il tribunale amministrativo regionale
del Veneto introdusse, nel rispetto del contraddittorio e della volontà delle
parti, la prassi della decisione nel merito in sede cautelare; tale prassi
produsse buoni risultati.
Successivamente, l’istituto della
decisione definitiva nel merito della controversia, con motivazione in forma
abbreviata, nel corso del giudizio sulla domanda di sospensione, fu introdotto
nell’ordinamento per alcune specifiche controversie attribuite al giudice
amministrativo, quali quelle aventi ad oggetto provvedimenti in materia di
opere pubbliche (art. 19 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con
modificazione, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, in relazione al quale la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 427 del 10 novembre 1999, ha
dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate,
con riferimento agli artt. 3, 24, 103, comma 1,113 e 125, comma 2, della
Costituzione) e provvedimenti della Autorità per le garanzie nelle
telecomunicazioni (art. 1, comma 27, legge 31 luglio 1997 n. 249).
La legge n. 205 del 2000, modificando
la legge n. 1034 del 1971, ha introdotto, in via generale, l’istituto della
decisione in forma semplificata, da adottarsi sia a seguito dell’udienza di
merito, sia all’esito della camera di consiglio fissata per l’esame
dell’istanza cautelare, ovvero fissata d’ufficio a seguito dell’esame
istruttorio, nei casi di manifesta fondatezza o infondatezza, irricevibilità,
inammissibilità e improcedibilità del ricorso. Il legislatore, nell’introdurre
l’istituto in via generale, anche qui seguendo una indicazione contenuta nel
sopra richiamato parere del 1994 del Consiglio di Stato, ha dato indicazioni
specifiche sul contenuto della motivazione; il legislatore, per la prima volta,
non si è limitato a disporre che la motivazione fosse concisa, come fin dal
regolamento generale giudiziario per l’esecuzione del codice di procedura
civile, di quello di procedura penale e della legge sull’ordinamento
giudiziario del 1865 era stato previsto, ma ha indicato che “la motivazione
della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o
di diritto ritenuto risolutivo, ovvero, se del caso, ad un precedente
conforme”.
Emerge quindi, dalla lettera della
legge, dalla finalità della disposizione e dai lavori preparatori, che la norma
di cui alla disposizione del 2000 indica un favore per una motivazione,
adottata nella stessa camera di consiglio o udienza (nel primo dei due pareri
del Consiglio di Stato sopra citati era suggerito di chiamare la decisione in
forma semplificata “ordinanza conclusiva” proprio per indicare il carattere
descritto, che contenga solo la regola e la ratio decidendi essenziale e
raccomanda al giudice amministrativo di provvedere a decidere nel merito
definitivamente anche all’esito della fase cautelare, purché sia possibile (la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 427 del 1999, sopra citata, ha
ritenuto che “la decisione, in forma abbreviata immediatamente nella camera di
consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare , non può aver
luogo se non sono state chiamate in giudizio tutte le parti interessate ovvero
se queste non si siano costituite in pendenza del relativo termine, ovvero se
la parte ricorrente, a seguito di nuova documentazione acquisita a giudizio,
manifesti la volontà di presentare motivi aggiunti rilevanti ai fini della
decisione del ricorso o se la causa non è matura per la decisione, essendo
necessario procedere ad ulteriori acquisizioni istruttorie”).
L’introduzione in via generale
dell’istituto della decisione in forma semplificata, con la quale il
legislatore, ampliando l’area dei poteri discrezionali del giudice
amministrativo nel processo sollecita un impegno del giudice stesso per
l’accelerazione dei giudizi, non è soltanto uno strumento volto a far fronte
all’emergenza del grande arretrato che pesa sulla giustizia amministrativa,
tale istituto mira anche a recuperare essenza, struttura e contenuto propri
dell’atto di decisione collegiale.
Quindi la decisione in forma
semplificata, resa in sede cautelare, oltre alla sua funzione fondamentale di
indispensabile strumento di accelerazione del processo amministrativo, deve
essere apprezzata per le seguenti ragioni:
1) essa riporta la sentenza alla
natura, che della sentenza è propria, di documento rappresentativo di un fatto
contemporaneo alla formazione di questo;
2) la motivazione in forma
abbreviata comporta che l’aspetto di elaborazione e giustificazione della
decisione presa nella camera di consiglio, che caratterizza le motivazione
delle decisioni ordinarie, divenga recessivo e che la motivazione venga a
rappresentare, come è proprio, la documentazione dell’iter logico attraverso il
quale il giudice è giunto a formulare la pronuncia;
3) la decisione definitiva nel
merito, resa in sede cautelare, che dà una soluzione definitiva alla lite, rappresenta
la miglior risposta del giudice alla domanda di giustizia, perché evita i
rischi derivanti dalla precarietà della misura cautelare, la quale serve ad
impedire che il tempo necessario per il giudizio renda inutile l’esito del
giudizio stesso e non è volta ad anticipare la conclusione della lite (la Corte
costituzionale, con la richiamata sentenza n. 427/99 ha precisato che “ogni
procedimento giurisdizionale, che assicuri con la definizione della lite la
immediata ed effettiva tutela definitiva, in tempi sostanzialmente equivalenti
ad un intervento cautelare ed interinale del giudice, rende superflua ed
assorbe la fase della sospensiva”);
4) la motivazione in forma
semplificata importa uno stile tendenzialmente uniforme, essenziale, privo di obiter
dicta, che risponde all’esigenza di concisione sempre raccomandata dal
legislatore; la regola di diritto emerge con maggior chiarezza e la finalità
propria della giurisprudenza dell’uniforme interpretazione della legge nelle
sue funzioni di certezza del diritto (prevedibilità delle conseguenze
giuridiche di un comportamento), eguaglianza dei soggetti di fronte alla legge
(eguale applicazione della legge in eguale situazione), unità del diritto nello
Stato (eguale applicazione della legge da parte di tutti i giudici) è meglio
soddisfatta;
5) la decisione in questione
consente una redazione sostanzialmente collegiale della motivazione,
particolarmente raccomandata anche dagli studiosi del processo civile che si
sono occupati di tecniche di redazione della motivazione della sentenza della
Corte di cassazione.
Nell’ambito del
Consiglio di Stato la quarta sezione è stata quella, fra le sezioni
giurisdizionali, che ha fatto maggior uso con risultati soddisfacenti dello
strumento della decisione in forma semplificata. Anche se l’esercizio della
utilizzazione delle decisioni in forma semplificata non ha trovato neppure
nella prassi una disciplina specifica, nella prima fase di applicazione
dell’istituto sono emerse le seguenti indicazioni o linee di tendenza di
carattere operativo:
1) non è opportuno che vengano
regolamentate le ipotesi di conclusione del giudizio con decisione in forma
semplificata, perché ciò potrebbe restringere l’ambito di applicabilità della
norma;
2) le ipotesi più proprie di
conclusione del giudizio con decisione in forma semplificata sono state
individuate per i casi che presentano questioni di rito o questioni risolte con
precedenti consolidati;
3) una utilizzazione sicura
della decisione in forma semplificata è stata individuata nell’ipotesi in cui a
una decisione pilota, resa in forma ordinaria, seguano una serie di decisioni
in forma semplificata che affrontino la stessa questione risolta dalla
decisione pilota;
4) non è esclusa la possibilità
di decisione in forma semplificata per la soluzione di casi che presentano
questioni nuove, anche se per questa ipotesi è raccomandata una particolare
prudenza ed è emersa la tendenza, peraltro generale, a non utilizzare lo
strumento in questioni che potrebbero dar luogo a contrasti di giurisprudenza
e, quindi, ad evitare tale utilizzazione su questioni estremamente complesse e
dubbie;
5) la decisione in forma
semplificata può essere utilizzata in sede di appello, sia in sede di camera di
consiglio per la decisione della sospensiva, sia all’esito dell’udienza
pubblica fissata per il merito, sia se la sentenza appellata è una sentenza in
forma semplificata, ed anche se la sentenza impugnata è una sentenza ordinaria;
6) la motivazione, con il mero
richiamo al precedente può non sempre essere idonea a soddisfare le aspettative
delle parti e, anche sotto questo aspetto, la scelta dello strumento
acceleratorio deve essere valutata attraverso il prudente apprezzamento del
giudice;
7) può essere non opportuna
l’utilizzazione della decisione in forma semplificata in grado di appello nei
casi in cui la parte appellata, costituitasi, abbia riproposto una serie di
censura assorbite con la pronuncia di primo grado;
8) la motivazione in forma
semplificata può essere utilizzata anche per alcuni soltanto dei capi della
decisione, quando per uno o più capi ciò non sia possibile;
9) può essere valutata l’ipotesi
di prevedere camere di consiglio in sede cautelare esclusivamente per la
sospensione dell’efficacia di sentenze di primo grado, all’esito delle quali i
giudizi potrebbero di regola essere conclusi con decisioni definitive di
merito.
10) anche in periodo di
sospensione dei termini processuali il giudizio può essere definito nel merito
in sede di decisione della domanda cautelare, perché la decisione in forma
semplificata rappresenta uno dei possibili esiti del procedimento cautelare, al
quale, ai sensi dell’art. 5 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, l’istituto
della sospensione dei termini processuali nel periodo feriale non si applica.
In conclusione, una ulteriore riflessione sull’effettiva utilizzazione della decisione in forma semplificata nel prossimo futuro può apparire necessaria, per far sì che, per tutte le ragioni indicate, la conclusione del giudizio attraverso decisioni in forma semplificata divenga la regola, sicché la finalità del legislatore di giudizi più rapidi anche attraverso l’utilizzazione dello strumento indicato, venga attuata nella maniera più completa, portando la durata media del giudizio di appello ad un tempo inferiore all’anno.
La prefazione del presidente Barbagallo è pubblicata in 'Informatizzazione dei flussi documentali della giustizia amministrativa. Studio di fattibilità' a cura di S.Faro, P.Guidotti, L.Serrotti, Collana 'Studi e Documenti', 4, dell'Istituto Teoria e tecniche dell' informazione Giuridica del CNR, Edizioni Scientifiche Italiane.