Autorità, signore e signori, avvocati, colleghi ed amici, grazie anzitutto di avere onorato questo incontro con la vostra presenza; e grazie anche fin d’ora dell’apporto (di idee, opinioni, indicazioni) che dall’incontro stesso, ne sono certo, verrà fuori e che sarà utilizzato per rendere migliore il servizio "giustizia amministrativa" e insieme più efficiente, e ottimizzarne i risultati sotto il profilo quantitativo e qualitativo.

Dovete anzitutto consentirmi di rivolgere un vivo augurio e un cordiale saluto all’avv. Luigi De Petrillo, che si è sentito male nell’udienza del 6 marzo scorso mentre espletava il suo mandato difensivo. Ricoverato urgentemente in ospedale e ivi trattenuto, ne è stato dimesso solo qualche giorno fa.

Auguri avv. De Petrillo e buon lavoro.

Prima di andare avanti, e sottraendo ancora qualche secondo al tempo assai limitato entro il quale mi sono prefisso di svolgere questa relazione introduttiva, e che è mio intendimento rispettare, sento anche il dovere di rivolgere un affettuoso saluto (e un particolare ringraziamento a chi oggi in questa occasione le rappresenta) alle città di L’Aquila e di Pescara, che ospitano la sede e la sezione staccata del T.A.R., e alla Regione Abruzzo, ente esponenziale dell’intera comunità abruzzese.

E vengo all’incontro odierno sullo "stato" della giustizia amministrativa nella regione nella sua articolazione complessiva che comprende la sede e la sezione staccata.

Cosa vuole essere questo incontro e lo scopo che si propone lo abbiamo già anticipato nel biglietto di invito. Devo ora confermarlo non senza aver prima ricordato che il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrazione nella rinnovata composizione dovuta alla legge n.205/2000 (di cui farò cenno in prosieguo) ha formalmente deliberato l’inaugurazione dell’anno giudiziario nell’ambito della giustizia amministrativa a partire dal 2003.

L’incontro odierno non è dunque l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2002. Se pretendesse di esserlo, sarebbe per così dire largamente fuori termine; e comunque non ne avrebbe le caratteristiche di forma e di sostanza.

Cos’è allora e cosa pretende?

Nelle intenzioni di chi a monte lo ha ispirato (e in primo luogo la terza commissione permanente del Consiglio di Presidenza, se non ne abbiamo male inteso lo spirito) e di chi, poi, concretamente lo ha pensato e operativamente organizzato, e in attesa dell’inaugurazione vera e propria dell’anno giudiziario della giustizia amministrativa (in parallelo con la giustizia ordinaria e quella contabile), è, e vuole essere, semplicemente, un incontro informale dei giudici amministrativi che operano nella regione Abruzzo con organi rappresentativi di altre istituzioni locali territoriali e funzionali e persone che a vario titolo e su piani e versanti diversi si interessano di giustizia amministrativa, incontro in cui per la prima volta pubblicamente si tenta di fare concretamente il punto della giustizia amministrativa nella regione Abruzzo e per la comunità abruzzese; e in questa prospettiva si propone, da un lato, di conoscere la situazione in atto della giustizia amministrativa nella regione, evidenziando in particolare le cose che vanno ma soprattutto quelle che vanno male o segnano il passo, o presentano comunque limiti più o meno significativi, al fine esclusivo di cercare e trovare insieme (in un confronto di idee e di opinioni aperto, onesto, sereno e rispettoso del ruolo che ognuno di noi è chiamato a svolgere nell’esercizio della propria funzione) idonee soluzioni in nome e nell’interesse di una giustizia e di un processo amministrativo "giusto" nei tempi, nei modi, nelle forme, nei contenuti; dall’altro, nel quadro di grandi riforme, che stanno interessando il nostro paese in tutte le sue articolazioni territoriali e funzionali, nonché la società civile e l’ordinamento economico, riforme volte verso forme sempre più avanzate di federalismo, se e quali strumenti siano individuabili e appaiono insieme proficuamente utilizzabili nel rispetto dell’ordinamento giuridico vigente per massimizzare sotto ogni profilo nell’interesse esclusivo della comunità regionale il risultato del lavoro di tutti gli addetti (alla funzione e ) al servizio giustizia amministrativa regionale, operativamente nelle aule di udienza, o in sede di ricerca scientifica nelle aule universitarie o, ancora prima, e a monte, negli uffici della P.A., dove concretamente prendono corpo e anima il potere e la funzione amministrativa.

E parlando dello stato della giustizia amministrativa nella regione Abruzzo, è necessario partire dai numeri (che sono, a volte se non sempre, plasticamente più significativi delle parole almeno in apparenza, anche se spesso richiedono di essere opportunamente integrati).

A questa relazione sono allegati alcuni grafici e diversi prospetti che il tempo (invero non molto) che abbiamo avuto per preparare l’incontro odierno ci ha consentito di predisporre. Su queste elaborazioni statistiche naturalmente, a parte il cenno or ora fatto, in questo momento null’altro può aggiungersi.

Alcuni dati devono però essere comunque ricordati.

Troverete fra gli allegati un prospetto, che espone i dati aggregati (per la sede e la sezione) a partire dal 1995; e un altro, che li distingue per materia.

Al riguardo, rinviando ad altre occasioni valutazioni più approfondite, formulo (guardando solo al 2001) le seguenti riflessioni.

Quanto al prospetto che riporta i dati aggregati, ricordo che, per la sede, sono pervenuti 659 ricorsi e ne sono stati definiti 569, con un saldo negativo di -13, 66; per la sezione staccata, sono pervenuti 761 ricorsi e ne sono stati definiti 1.186, con un saldo attivo di +55,84 (che però include al suo interno perenzioni, decisioni in forma semplificata, decreti estintivi del giudizio). L’Aquila cioè ha definito l’87 per cento dei ricorsi depositati nell’anno; Pescara una percentuale superiore al 154 per cento.

Il dato in entrata nell’anno (ricorsi pervenuti) e per la sede e per la sezione è, in assoluto, il più basso rispetto ai dati del quinquennio precedente.

Questo dato sconta evidentemente i mutamenti prodotti da grandi riforme approvate nell’ultimo decennio, prima, tra tutte, le riforme introdotte con le leggi Bassanini e, in particolare, con la privatizzazione del pubblico impiego e la consequenziale devoluzione della giurisdizione al giudice ordinario, da un lato, e dall’altro, da un iniziale periodo di incertezza e di incubazione del nuovo contenzioso indotto, ma ancora non esploso completamente e in tutte le sue implicazioni, dalle incisive riforme sottese al decreto legislativo n.80/98 e ancora di più alla legge n.205/2000, che, profondamente innovando l’ordinamento della giustizia amministrativa, hanno (tra l’altro) capovolto il criterio di riparto della giurisdizione: criterio che, fondato prima sulla distinzione, che costituiva la regola, della posizione soggettiva tutelata (diritto soggettivo-interesse legittimo), si fonda oggi consistentemente (e si avvia forse a esserne la regola) sulla attribuzione per gruppi di materie omogenee; e hanno altresì assegnato al giudice amministrativo la cognizione, nell’ambito della sua giurisdizione (quale che sia, generale di legittimità, esclusiva, estesa al merito), "anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali" (primo periodo del terzo comma dell’art.7 della legge n.1034/71, novellato dall’art.7 comma quarto della legge n.205/00).

Il saldo attivo della sezione (peraltro non nuovo, essendo una costante nell’ultimo triennio: +24,61 nel 1999; +11,68 nel 2000) va ascritto a merito della stessa; e mi fa piacere darne atto, ringraziando il suo presidente, tutti i colleghi magistrati, tutto il personale di segreteria che vi è addetto, e non ultimo il foro che vi opera, che a quel risultato verosimilmente estraneo non può dirsi.

Sotto questo profilo nel 2001 apparentemente meno bene sarebbero andate le cose nella sede, dove si registra il saldo (ricorsi presentati-ricorsi definiti) negativo di –13,66, con una inversione di tendenza rispetto agli anni 1998 e 2000, che registravano, invece, nell’ordine un saldo positivo di +1,37 e +33,17.

Si tratta però di apparenza e di impressione fallace. Occorre, invero, considerare che la sede nel 2001 è stata interessata dal cambio di presidenza, che ha fatto si che per più di un trimestre (a causa dei lunghi tempi occorsi per la registrazione dei provvedimenti relativi) non vi fosse presidente titolare; a ciò deve aggiungersi che per i primi 10 mesi dell’anno la collega Maria Luisa De Leoni non ha prestato servizio perché fuori ruolo; e il collega Massimo Basilavecchia, in servizio per il primo periodo dell’anno, per sua scelta ha lasciato definitivamente la magistratura amministrativa (attratto dal mondo accademico) all’inizio dell’autunno. Tutto ciò ha comportato che i magistrati in servizio in corso d’anno non hanno superato le tre unità (a fronte delle cinque previste, presidente compreso).

Traducendo in numeri e percentuali questo discorso, si può ragionevolmente sostenere che se è vero che la sede (mediamente con tre magistrati) ha definito nel 2001 l’87% dei ricorsi depositati, ove i magistrati in servizio fossero stati non tre ma cinque (come avrebbero dovuto essere) i ricorsi definiti sarebbero stati molto di più, con un tasso attivo in linea con quello del 2000, e probabilmente anche superiore.

Si deve, allora, affermare che anche la sede, come la sezione, da qualche anno a questa parte viaggia, per così dire, sopra soglia; definisce, cioè, un numero di ricorsi maggiore dei ricorsi annualmente depositati, cominciando così ad aggredire e ridurre l’arretrato, purtroppo ancora molto consistente (al 31/12/2001 i ricorsi giacenti raggiungevano il ragguardevole numero di 5.578 nella sede e di 5.629 nella sezione staccata).

In ogni caso, a prescindere dalle ipotesi ricostruttive sopra delineate e dal numero di magistrati in servizio nella sede durante l’anno, e guardando al solo dato che vede ivi definiti 87% dei ricorsi depositati, si può ragionevolmente ritenere che il dato stesso, se non ottimale (il dato ottimale pretenderebbe definiti tutti i ricorsi depositati nello stesso periodo), può comunque considerarsi positivo.

E con la mente allo scopo di questo incontro, si può sostenere che ciò di cui sto parlando è una delle cose che "vanno"; e che hanno anche valso al TAR dell’Abruzzo (L’Aquila e Pescara) -- grazie a questa "inversione di rotta" che, capovolgendo l’approccio con l’arretrato, comincia a ridurlo anziché aumentarlo -- l’inserimento (in una ideale graduatoria di produttività dei tribunali amministrativi regionali, diffusa sulla stampa non molto tempo addietro) fra "i magnifici sette" tribunali amministrativi che "riducono l’arretrato" (in buona compagnia con Ancona, Bari, Milano, Parma e Trieste).

Personalmente devo ammettere di non avere meriti al riguardo. Il merito (suum cuique tribuere) è tutto, e ne dà atto con piacere, del presidente, che mi ha preceduto, dei colleghi magistrati, ivi incluso il collega Basilavecchia, che, come ho già detto, nell’ultimo trimestre del 2001 ci è stato "sottratto" (con il suo consenso) dall’Università di Teramo, e di tutto il personale che opera nella sede.

E si tratta di merito particolarmente significativo se si considera la consistenza complessiva del personale (di magistratura e di segreteria) che ha prodotto i risultati sopra descritti.

Quanto al prospetto che presenta i dati distinti per materia, ricordo che per la sede il maggior numero di ricorsi proposti riguarda la voce statistica "edilizia e urbanistica" (228); e, a seguire, "materie altre" (quali p. s., leva , tributi; 123); "pubblico impiego" (88); "industria commercio artigianato" (60); "attività della pubblica amministrazione" (49); "istruzione, antichità, belle arti" (48); "igiene sanità ed ecologia" (22); "agricoltura, foreste, caccia e pesca" (18), "lavori pubblici" (14); "mancata esecuzione giudicato" (5); "elezioni" (3).

Diversa, e a volte consistentemente (vedi per es. la voce "igiene sanità ed ecologia": 22 ricorsi per la sede; 41 per la sezione; la voce "industria commercio artigianato": 60 per la sede; 25 per la sezione; "agricoltura, foreste, caccia e pesca": 18 ricorsi per la sede; 7 per la sezione; "lavori pubblici": 14 ricorsi per la sede; 30 per la sezione; ottemperanza al giudicato: 5 ricorsi per la sede; 16 per la sezione) è la distribuzione per materia della sezione, che è la seguente: "edilizia e urbanistica" (202); e, a seguire, "attività della pubblica amministrazione" (173); "materie altre" (143);"pubblico impiego" (87); "istruzione, antichità, belle arti" (43); "igiene sanità ed ecologia" (41); "lavori pubblici" (30); "industria commercio artigianato" (25); "mancata esecuzione giudicato" (16); "agricoltura, foreste, caccia e pesca" (7); "elezioni" (5). "trasporti" (1).

La distribuzione dei ricorsi per materia sottolinea la diversità territoriale politica e socio-economica dei contesti che fanno capo alla sede e alla sezione; e si presterebbe a letture diverse e diverse interpretazioni, le une e le altre per ovvi motivi qui impraticabili.

Esprimo allora due sole impressioni, con esclusivo riferimento alla sede. Il collega Catoni, se ritiene, dirà della sezione staccata.

La prima riguarda la voce "edilizia e urbanistica", che rivendica il primo posto.

Per quanto ho potuto personalmente constatare, a parte qualche rilevante questione ambientale -- che coinvolge il parco nazionale d’Abruzzo, i comuni e le comunità montane che ne fanno parte e la regione Abruzzo -- il contenzioso di questa voce concerne prevalentemente non grosse questione edilizie. Il che forse dà anche ragione del fatto che il triste fenomeno dell’abusivismo edilizio in Abruzzo non sembra assuma dimensioni particolarmente significative e allarmanti.

Il risvolto sostanziale di questa situazione è probabilmente da ricercare (ma su questo punto, data la mia limitatissima esperienza, voglio essere molto cauto) nel fatto che il territorio e l’ambiente abruzzese è stato e viene complessivamente rispettato e tutelato dalle competenti autorità e dagli stessi abruzzesi. Non per nulla, d’altra parte, la regione Abruzzo è una delle regioni più dotate di efficaci strumenti di tutela del territorio e dell’ambiente.

Se così effettivamente stanno le cose, come sembra a prima vista, di ciò va dato merito alle une (autorità competenti) e agli altri (cittadini abruzzesi).

Da parte mia esprimo un augurio e una speranza: che a lungo si possano ancora ricordare, con oggettivi riscontri visivi noti versi di un poeta di terra abruzzese "…scendono all’Adriatico selvaggio che verde è come i pascoli dei monti…" "…e vanno pel tratturo antico al piano quasi per un erbal fiume silente".

Non che tutto dovesse o debba restare immutato in nome del "verde"; ma anche il verde, adeguatamente protetto e rispettato, e le molteplici forme di sviluppo con esso compatibile possono essere, e lo sono realmente in tutti gli ambienti in cui con equilibrio e saggezza sono stati sperimentati, fonti di progresso e di benessere.

La seconda impressione riguarda la voce "mancata esecuzione del giudicato". Il pressoché insignificante numero di ricorsi presentati in materia non può avere altri significati se non quello del sostanziale rispetto delle decisioni del giudice. E questo fa onore all’Amministrazione pubblica abruzzese e alla terra d’Abruzzo.

Accenno adesso al personale della sede; e partendo dal personale di magistratura, devo ancora sottolineare che i magistrati in servizio nel 2001, anche nei periodi più felici, non hanno mai superato le 4 unità, mentre l’organico pieno ne prevede 5.

I colleghi in servizio, alcuni dei quali preoccupati da seri problemi di salute, hanno fatto il massimo sforzo nell’adempimento del loro dovere, consentendo risultati pregevoli.

A questo riguardo devo anche ricordare che la collega De Leoni, fuori ruolo fino all’autunno del 2001 presso la Corte Costituzionale, quando il Tribunale si è trovato in difficoltà nel momento in cui – (già senza Presidente, perché il precedente titolare era stato destinato ad altro incarico e il nuovo designato non si era ancora potuto insediare) -- il collega Basilavecchia dismetteva la toga per l’Università di Teramo, metteva in secondo piano, con senso del dovere e spirito di sacrificio, l’incarico di fuori ruolo, e riprendeva servizio presso il Tribunale, garantendone così la funzionalità nel delicato momento del cambio della presidenza nel periodo ottobre 2001- gennaio 2002. Di ciò va dato atto alla collega De Leoni.

La situazione del personale di magistratura, dunque, per le cose dette, nella sede necessita di urgenti aggiustamenti.

E a questo proposito non posso non cogliere l’occasione per pregare il Consiglio di Presidenza (qui egregiamente rappresentato dal Consigliere di Stato Avv. Armando Pozzi), peraltro già a conoscenza della questione, che ha già formato anche oggetto di specifica discussione presso la terza commissione consultiva permanente, di darsi urgentemente carico del problema, assegnando alla sede di L’Aquila l’unità mancante e consentendone in tal modo la piena e completa funzionalità.

E vengo al personale di segreteria della sede.

Per quanto ho potuto constatare finora si tratta di personale complessivamente ottimo, con elevato senso del dovere i più, e straordinaria disponibilità. Mi sono perciò chiesto più volte come e quanto sia fortunato il foro abruzzese, e comunque tutti gli avvocati che frequentano la sede, e la stessa pubblica amministrazione, se il personale di segreteria ha nei loro confronti, e non dubito che sia così, la stessa disponibilità e lo stesso senso di collaborazione che ha nei confronti dei magistrati e del presidente.

Di ciò devo dare atto al personale con piacere e orgoglio, rendendogliene merito.

Vorrei poter fare di più; purtroppo non sempre ciò è possibile nella pubblica amministrazione. Mi piace tuttavia affermare, senza volere illudere nessuno, che l’impegno e l’abnegazione che ognuno di noi mette nell’adempimento del proprio dovere prima o poi hanno un ritorno.

La situazione del personale di segreteria, positiva sotto il profilo sopra sottolineato, è peraltro carente nella composizione per qualifiche; il che intuitivamente ha inevitabili ricadute sul risultato finale.

Le unità attualmente in servizio nella sede sono infatti 16, compreso il segretario generale. Di queste 16, 1 è di qualifica dirigenziale; 5 di settimo livello; 8 di quinto livello; 1 di quarto; 1 di terzo.

Sono invece attualmente vacanti i posti chiave di nono livello (1) e di ottavo livello (2).

Ancora una volta, anche per il personale di segreteria, non posso non cogliere l’occasione, come ho già fatto per il personale di magistratura, e con maggiore insistenza, avuto riguardo anche alle ulteriori complesse incombenze e derivanti dall’entrata in vigore e dalla piena corretta e completa attuazione della legge n.205/2000, come avrò modo ancora di dire, che il Consiglio di Presidenza provveda al più presto a ricoprire i vuoti segnalati, scongiurando anche il rischio derivante da proposte non molto motivate di revisione dell’organico in atto, che penalizzano la situazione del personale di segreteria, proponendone finanche la contrazione (rispetto alla situazione attuale).

Dirò ora sinteticamente dei locali della sede e dello stato della nostra informatizzazione.

La sistemazione della sede a me sembra largamente dignitosa.

Personalmente non ho conosciuto la sede precedente, più centrale e in palazzo di pregio, ma poco funzionale, mi si è detto, e carente di spazi per uomini e cose, compresi in primo luogo i fascicoli.

La sede attuale, se non ottimale -- (anche qui certamente sussiste qualche problema di funzionalità in relazione alla distribuzione verticale di persone e servizi, che non facilita i contatti interpersonali e gli spostamenti di soggetti e oggetti, favorendo, piuttosto, una cultura di isolamento) -- è comunque soddisfacente, ha una buona sala di udienza dove in questo momento ci troviamo, una discreta camera di consiglio, un’ampia sala per il foro: locali questi (aula udienza, camera di consiglio, sala avvocati) che si prestano ad essere utilizzati, previ opportuni contatti con la presidenza e la segreteria generale, per eventuali incontri (di prima lettura o di approfondimento di problematiche giuridico-amministrative di particolare interesse e attualità) tra giudici, avvocati del libero foro e del foro erariale, docenti universitari, studiosi di materie giuridiche, alti funzionari dello Stato, rappresentanti delle amministrazioni territoriali.

Eventuali iniziative e proposte che dovessero essere formulate al riguardo saranno benvenute e considerate con la massima apertura.

E in questo senso dichiaro la mia personale disponibilità ad ogni iniziativa che serva a dibattere e approfondire argomenti di comune interesse nella prospettiva di ulteriori acquisizioni culturali nell’interesse superiore della giustizia amministrativa, a servizio della quale penso debba sentirsi chi opera nel e per il processo amministrativo sul piano pratico e anche sul piano teorico e scientifico.

Non più di un cenno sullo stato dell’informatizzazione del tribunale, con riserva di trovare altra occasione o promuovere altro incontro per un esame più specifico della questione, che è di grande interesse e di stringente attualità.

Ricordo solo che già funziona, ma credo che già tutti gli operatori del diritto ne siano a conoscenza, un sito (giustizia amministrativa.it) dove si può accedere al testo integrale delle sentenze del Consiglio di Stato e, se ancora non di tutti i tribunali amministrativi, di buona parte di essi, e comunque di quelle del TAR Abruzzo, e dove, chi è interessato, trova già questa relazione; e per quanto riguarda in particolare l’Abruzzo vi è un sito in avanzato stato di allestimento (tarabruzzo.it) dove sarà possibile trovare tutti i provvedimenti giurisdizionali e ogni utile notizia sui ricorsi depositati e relative parabole processuali e ogni altra informazione sul processo e il tribunale.

Il T.A.R. dispone anche di una buona biblioteca, che intendiamo ulteriormente arricchire, anche nelle edizioni elettroniche; un ufficio relazioni con il pubblico (il cui apprezzamento correttamente rimetto a chi vi si rivolge); un indirizzo di posta elettronica (tarabruzzo@tin.it).

A questo punto, con la memoria del passato e l’attenzione al presente, devo dire (correndo il rischio di doverlo fare per assiomi a causa del tempo inesorabile che mi insegue) anche dell’immediato futuro.

Ma guardando al futuro, non posso prescindere da cenni sommari, assiomatici appunto, alla legge 205/2000, che, da un lato, ha consistentemente ampliato gli spazi di profonda riforma ordinamentale e processuale della giustizia amministrativa avviata nel 1971 (con la legge n.1034/71 istitutiva dei tribunali amministrativi), proseguita nel 1982 (con la legge n.186/82 sull’ordinamento della giustizia amministrativa) e poi estesa nel 1998 (con il decreto legislativo 80/98), per citare solo alcune date tra le più significative; dall’altro, ha posto le premesse per ulteriori sviluppi e interventi integrativi e correttivi di un assetto della giustizia amministrativa che appare sempre più teso a garantire al cittadino forme di tutela sostanziale via via più complete e avanzate.

La legge 205, nonostante gli innegabili limiti prevalentemente dovuti forse alla tecnica redazionale impiegata, spiegabili in parte coi tempi estremamente ridotti nei quali per particolari vicende normative e giudiziarie del nostro paese, il legislatore si era trovato costretto ad approvarla, è a mio avviso una grande legge di riforma (e non solo dell’ordinamento della giustizia amministrativa e del relativo processo).

Di essa naturalmente non vi è qui tempo sufficiente di parlare.

Peraltro, volendo far cenno all’immediato futuro del tribunale, e, a mio avviso, non potendo il futuro che scorrere sui binari tracciati dalla legge citata, di essa necessariamente devo dire qualcosa (e mi scuso in anticipo del modo superficiale in cui sarò costretto a farlo).

E mi piace cominciare subito ricordando la modifica della composizione del consiglio di presidenza, chiamando a farne parte anche 4 cittadini eletti dal Parlamento, 2 dalla Camera e 2 dal Senato della Repubblica, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Al di là del dato numerico, è questa una modifica di straordinaria valenza, segnando il trait d’union, o link per usare un vocabolo del linguaggio informatico, tra l’ordinamento giudiziario amministrativo e il parlamento, massima espressione della rappresentanza e della sovranità del popolo, in nome del quale il giudice pronuncia le sue sentenze.

A me sembra che già solo questo aspetto della recente riforma e la nuova interfaccia ivi disegnata del consiglio di presidenza, cui coerentemente è stata attribuita anche autonomia finanziaria, diano ragione della rilevanza e della valenza della legge 205.

Detto ciò, e facendo ora cenno soltanto ad alcuni istituti sui quali formulerò alcune considerazioni finali, ricordo che la legge 205 ha radicalmente capovolto (anche se non tutti ancora ne hanno piena consapevolezza e da molti si stenta a prenderne atto) l’essenza e la consistenza della tutela che il processo amministrativo garantiva normalmente in passato.

E ciò è agevole percepire ove solo si rifletta che si è fondamentalmente migrati da una tutela formale e strumentale --- che asseconda interessi legittimi, e direttamente volge al soddisfacimento di interessi pubblici e solo indirettamente al soddisfacimento di interessi privati --- ad una tutela sostanziale e finale tesa a consegnare al cittadino il bene della vita che l’ordinamento giuridico gli garantisce nei confronti della P.A.

E a questo rivoluzionario capovolgimento di prospettiva e di risultato (e poco importa a questo punto se pienamente consapevole all’atto dell’approvazione della legge) ritengo siano diretti gli istituti più importanti normati dalla 205, il cui leitmotiv dall’inizio alla fine sembra essere quello della accelerazione, della semplificazione e della trasparenza (in linea del resto con misure dello stesso segno sul piano del procedimento amministrativo e, più in generale, del diritto amministrativo sostanziale complessivamente).

Si iscrive in questo contesto (e mi limito solo ad elencare) l’art.1, dove, modificandosi l’art.21 della 1034 nei primi cinque commi, si delinea -- (e costituisce la prima applicazione in assoluto, forse non pienamente consapevole, dei principi costituzionali sul giusto processo enunciati dal nuovo art.111 Cost.) -- il "giusto" processo amministrativo quanto ai tempi di durata, prefigurandosi un processo che nasce, si sviluppa, matura e si chiude (o potrebbe e dovrebbe chiudersi), con la collaborazione di tutte le parti coinvolte, in tempi infrannuali.

Queste norme sono diritto vigente; aspettano di essere scoperte dagli operatori e dai protagonisti del processo amministrativo (e dalle parti, in primo luogo) e correttamente applicate.

Nella stessa direzione va la disposizione che consente di impugnare con motivi aggiunti tutti gli atti adottati in pendenza del ricorso tra le spesse parti, connessi al suo oggetto; e quella che, in pendenza di ricorso, consente di proporre l’impugnativa di cui all’art.25, comma 5, della legge 241/1990, con istanza presentata al presidente e depositata presso la segreteria cui è assegnato il ricorso, previa notifica all’amministrazione e ai controinteressati.

E parlando di "giusto" processo quanto ai tempi di durata, non posso non ricordare le norme che consentono, più che di ridurre i tempi, di azzerarli pressoché per intero, consentendo al tribunale amministrativo --- nel caso in cui ravvisi "la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso"--- la decisione - (non solo nella normale udienza pubblica già fissata, ma anche, e questo è davvero il massimo possibile dell’accelerazione, anche nella camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare) - con il solo limite, inviolabile, del rispetto della completezza del contraddittorio e della sufficienza istruttoria, e l’obbligo di sentire sul punto le parti costituite; e la decisione prende corpo "con sentenza succintamente motivata", precisandosi che "la motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, ovvero, se del caso, ad un precedente conforme" e che "in ogni caso, il giudice provvede anche sulle spese di giudizio, applicando le norme del codice di procedura civile".

Le norme or ora ricordate (decisione in forma semplificata; spese di giudizio) concorrono a qualificare il processo amministrativo come "giusto" (non solo quando la durata è contenuta nei tempi normalmente previsti, ma) anche quando la decisione che lo conclude è tempestiva, aderente e coerente con il caso deciso, e provvede sulle spese.

Da una lettura sistematica della 205 sembrerebbe che il legislatore del 2000 abbia voluto anche dare delle indicazioni di tecnica di redazione della sentenza, privilegiando le sentenze "brevi": sentenze che enunciano le ragioni del decidere in modo lineare, chiaro, sintetico ma sufficiente, rifuggendo da trattazioni monografiche o trattati giuridici che aggravano i costi della giustizia e annacquano le ragioni delle parti e certamente non contribuiscono a qualificare il processo come "giusto".

Né "giusto" può qualificarsi un processo che trascura sistematicamente il principio della soccombenza, che è la regola nel codice di procedura civile, paradigma generale in ambito processuale.

Non posso chiudere questi superficiali cenni alla legge 205 senza aver prima richiamato:

- le norme che hanno profondamente trasformato il processo cautelare, delineando un sistema che pone, accanto alla tradizionale, e praticamente pressoché sola, sospensione dell’atto impugnato, una indefinita gamma di misure cautelari, compresa l’ingiunzione a pagare una somma, che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, e la cui concreta individuazione è rimessa certamente alla serena ed equilibrata valutazione del giudice, ma prima ancora, occorre dirlo, sul piano propositivo alla fantasia giuridica del difensore;

- le norme che, rafforzando il fondamentale principio di effettività della decisione del giudice amministrativo (in sede cautelare e di merito) e implementandone i contenuti, consentono, prima, alla parte di chiedere le opportune disposizioni attuative e al giudice, dopo, di esercitare i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all’art.27 (primo comma, n.4) del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato approvato con r.d. n.1054/1924;

- le norme che hanno introdotto la tutela cautelare monocratica che -- colmando un’avvertita lacuna ordinamentale (cui iniziative giurisprudenziali con osannate o condannate fughe in avanti, a seconda dei diversi punti di vista, avevano cercato in qualche modo, ma senza successo, di porre rimedio) -- consente al ricorrente, "in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio", di chiedere, e al presidente di adottare, anche in assenza di contraddittorio, misure cautelari provvisorie che sono efficaci sino alla pronuncia del collegio, cui l’istanza è sottoposta nella prima camera di consiglio utile;

- ho già fatto menzione della nuova giurisdizione sul risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e sugli altri diritti patrimoniali consequenziali;

- infine (ma non certo per ordine di importanza) va ricordata la norma che, sempre nell’ottica acceleratoria che permea tutta le legge, e al fine di scoraggiare manovre dilatorie manifestamente pretestuose, demanda al collegio la sommaria delibazione del regolamento di competenza.

E ancora le norme, tese anch’esse a rendere piena e completa la tutela giudiziaria affidata al giudice amministrativo, che legittimano l’utilizzo nel processo amministrativo di strumenti probatori di accesso al fatto, come la consulenza tecnica d’ufficio, e dei mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, escluso l’interrogatorio formale e il giuramento, facendosi comunque salva la specificità del nostro processo in relazione alle esigenze di celerità e concentrazione del giudizio; e inoltre, nelle controversie di giurisdizione esclusiva, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale, strumenti di natura monitoria (decreto presidenziale ingiuntivo) e provvisionale (ordinanza collegiale provvisoriamente esecutiva), dichiarandosi applicabili in entrambi i casi le norme del c.p.c. (capo I del titolo I del libro IV e gli artt. 186-bis e 186-ter).

E mi avvio a concludere, con un flash back, uno sguardo veloce al presente e un altro altrettanto veloce al futuro.

Quanto al passato, devo ancora sottolineare che al 31/12/2001 risultavano giacenti a L’Aquila 5.578 ricorsi; a Pescara 5.629.

Sono dati pesanti che si proiettano negativamente sull’oggi e il domani.

Se con un semplice click del mouse si potessero azzerare tali dati, la situazione potrebbe ritenersi ideale, per l’anzidetto essendo il tribunale in grado con la consistenza attuale di definire un numero di ricorsi pari, e superiore, al numero che viene annualmente introitato.

Non essendo però ciò possibile, si deve fortemente auspicare che il legislatore, riprendendo iniziative già avanzate in passato, adotti idonei strumenti che consentano di far fronte all’arretrato e definire così, insieme a ricorsi che hanno ancora un certo interesse, altri ricorsi che sono veri e propri zombi, o scheletri vaganti in attesa di bara per essere definitivamente sepolti.

Se si darà dignitosa sepoltura alla triste e pesante eredità del passato, si consentirà ai magistrati in servizio di dedicare tempo e risorse fisiche e tecniche a ricorsi recenti e di immediato e attuale interesse per il cittadino e la pubblica amministrazione.

In attesa di misure straordinarie che il legislatore riterrà prima o dopo di adottare, il Tribunale farà fronte all’arretrato operando su fronti diversi.

Per i ricorsi ultradecennali (il cui numero non dovrebbe essere particolarmente elevato) si darà piena applicazione alla nuove norme sulla perenzione dettate dall’art.9, c. 2, della 205.

Saranno definiti con decreto presidenziale, affrancando così il collegio da inutili fardelli, le rinunce, le cessazioni della materia del contendere, le sopravvenute carenze di interesse, le estinzioni del giudizio e le perenzioni.

Per i ricorsi anteriori al 1998, che non siano stati prelevati di recente, verranno predisposti appositi ruoli aggiunti, il cui scopo è quello di definire subito il ricorso ove le parti, che saranno invitate a farlo, dichiarino prima o nella stessa udienza di ruolo aggiunto, che il ricorso, per un motivo o per l’altro, debba ritenersi ormai "defunto", facendo magari salvo il profilo spese; fissando in pubblica udienza pressoché subito i ricorsi ancora "vivi", di cui le parti dichiarino interesse; candidando infine alla perenzione tutti quelli di cui nulla le parti abbiano fatto sapere.

E ciò ad evitare che tali ricorsi, ultraquinquennali, fissati in pubblica udienza in forza di vecchi prelievi, essendo nel frattempo morti per cause naturali, deprimano le udienze, vanifichino la programmazione del Tribunale, ne penalizzino la produttività, mortifichino e frustino il lavoro del magistrato, che scopre alla fine (il più delle volte nella stessa udienza di discussione del ricorso) di avere operato su cause morte, come mi è capitato di constatare in questi primi tre mesi di attività nei quali, trattando in udienza prevalentemente ricorsi del 96, 97 98 (peraltro doverosamente fissati in ragione di sospensiva accolta), ci si è trovati a fine udienza con un carico"vivo" di ricorsi dimidiato, o ancora sotto.

Mi propongo pertanto di fissare le prossime udienze con ricorsi più recenti, di età possibilmente non superiore al quinquennio, e comunque opportunamente diversificati per anno.

Un quinquennio, d’altra parte, è un tempo "infinito": lo è per il cittadino in genere, in relazione alla durata media della vita; lo è per il lavoratore, in relazione alla durata ancora più breve della vita lavorativa; lo è ad evidenza per il pensionato, esclusi quelli baby; lo è per l’operatore economico e l’impresa che operano in mercati che non tollerano tempi "secolari"; e lo è anche per la P.A. e i suoi amministratori e dirigenti che hanno spesso la legittima aspirazione di conoscere gli esiti di verifica del loro operato quando sono ancora in carica.

A questo riguardo chiedo la massima collaborazione degli avvocati e utilissime saranno certamente le indicazioni che vorranno dare, a partire dalla segnalazione alla segreteria di ricorsi identici, connessi e comunque collegati che (nell’interesse generale di tutti: dei ricorrenti in primo luogo, delle amministrazioni intimate e resistenti, e non ultimo del Tribunale) possono essere definiti contemporaneamente con una sola fatica.

Oltre tutto, in questo modo si neutralizza sul nascere il rischio, sempre immanente, che, trattati in tempi diversi e da diversi collegi, ricorsi uguali o strettamente connessi, oltre a moltiplicare gli sforzi, possano essere definiti in modo diverso, se non anche opposto.

Chi ha avuto modo di frequentare le udienze del 23 gennaio, 6 e 20 febbraio e le ultime del 6 e 20 marzo, da me presiedute, è già stato informato, e lo avrà anche constatato personalmente, che il Tribunale intende avvalersi (tutte le volte in cui ciò appaia praticabile e giuridicamente corretto) delle nuove norme della 205 di cui sopra si è detto che consentono la definizione del giudizio in forma semplificata, non solo in pubblica udienza, ma anche nella camera di consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare.

Come ho detto già sopra, gli strumenti predisposti al riguardo dalla 205, consentendo di definire ricorsi, a volte complessi e delicati, in un arco temporale ridottissimo (misurato a mesi, se non a giorni) sono strumenti eccezionali nel complessivo panorama processuale e insieme delicatissimi e potenzialmente esplosivi, essendo intuitivo che se la giustizia veloce (resa immediatamente, si direbbe in tempo reale) è, e deve essere l’aspirazione di tutti, la giustizia velocissima rischia di trasformarsi n giustizia sommaria, e dunque in somma ingiustizia.

Il Tribunale, nel confermare qui l’intento di perseguire nella strada intrapresa, e di definire già nella camera di consiglio fissata per la misura cautelare tutti i ricorsi che in tale occasione appaiono definibili con decisione in forma semplificata, nel rispetto assoluto del fondamentale principio del contraddittorio, ha costantemente presente il rischio che corre; e chiede in questo senso la massima collaborazione del libero Foro e dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, libero Foro e Avvocatura che annoverano, se posso esprimere la mia personale impressione, avvocati professionalmente molto preparati, puntuali, precisi, ineccepibili sul piano deontologico e di esemplare correttezza.

E qui dichiaro con soddisfazione, cogliendo l’occasione per ringraziare ancora una volta colleghi e avvocati per il loro impegno e la loro collaborazione anche in questo senso, che nelle ultime 5 udienze camerali per le misure cautelari mediamente è stato definito nel merito, con decisione semplificata, più del 38 per cento dei ricorsi esaminati e trattenuti per la decisione.

E’ una percentuale molta alta e impegnativa; e non facile da mantenere.

Noi comunque faremo ogni sforzo per riuscirci, specie se troveremo la condivisione, l’impegno e la collaborazione di chi con noi opera nel processo amministrativo e per il processo amministrativo, e in primo luogo degli avvocati del Foro abruzzese e dell’Avvocatura distrettuale dello Stato.

Nelle medesime udienze cui sopra ho fatto cenno si è anche parlato di rinvii a udienza fissa.

Ho avuto già modo di anticipare la scarsa "simpatia" del Tribunale per le richieste di rinvio, più o meno motivate e spesso immotivate, da qualunque parte provengono, creando i rinvii notevoli problemi anche organizzativi e appesantendo spesso inutilmente le udienze.

I rinvii a udienza fissa inoltre allungano la durata dei processi, non giovano pertanto al "giusto" processo e penalizzano gratuitamente i ricorsi che aspettano, spesso da anni, di essere a loro volta chiamati. Il rinvio perciò è evento normalmente da evitare.

Per ragioni di chiarezza e trasparenza nei riguardi di tutti e uniformità di trattamento, confermo qui quanto al riguardo nelle singole udienza è già stato anticipato.

Non dico che il rinvio a udienza fissa sia vietato; ma le relative richieste non possono essere eventi ordinari; devono avere una loro ragion d’essere e, ove possibile, non devono essere presentate all’ultimo momento.

D’altra parte, se la richiesta di rinvio, come spesso accade, è volta a prendere tempo per la eventuale composizione extragiudiziale della controversia, il rinvio a udienza fissa non si giustifica, perché se il tentativo di composizione stragiudiziale va in porto, il processo, non dovendo può tornare in udienza, può essere immediatamente definito con decreto presidenziale; se il tentativo, invece fallisce, e riemerge l’interesse delle parti alla decisione del ricorso, le stesse parti possono sempre richiedere la fissazione di udienza; e il Presidente del Tribunale fin d’ora dichiara la propria disponibilità a rifissare in questi casi subito l’udienza, tenuto anche conto della "età" della controversia.

Chi ha seguito la giurisprudenza di questo primo trimestre del 2002, avrà forse già avvertito un primo prudente tentativo di invertire la tendenza in ordine alla pronuncia sulle spese, trasmigrando da una tendenziale inclinazione a compensare le spese del giudizio alla regola generale della soccombenza enunciata dal c.p.c.

Confermo questa nuova linea di percorso nella convinzione che anche la regola della soccombenza valga a qualificare il processo come giusto, essendo connaturale al comune modo di sentire che chi abbia ragione nel processo -- salvo casi particolarmente complessi, difficili e incerti, regolati da fonti di non agevole interpretazione -- non debba essere gravato (chiunque esso sia, soggetto privato o pubblico) delle spese occorse per farsi riconoscere le proprie ragioni. Sembra cioè giusto, e coerente con ciò che la gente comune normalmente pensa, oltre che conforme alla regola generale del processo, che la parte che vince sia affrancata dalle spese, mentre la parte soccombente ne sia onerata.

La stessa regola il Tribunale dichiara che intende applicare, ricorrendone i presupposti, anche in sede cautelare, utilizzando, naturalmente con la massima prudenza e molto equilibrio, la facoltà riconosciutagli dall’art.3 della legge 205 che consente al giudice di provvedere in via provvisoria sulle spese del procedimento cautelare con l’ordinanza che rigetta la domanda o la dichiara inammissibile o irricevibile.

E qui devo fermarmi, avendo fin troppo abusato della vostra pazienza (avuto anche riguardo al mio modo di leggere non particolarmente amichevole).

Vi ringrazio dell’attenzione e, secondo programma, passo la parola al collega Presidente della sezione di Pescara per le particolarità che intende aggiungere.