ORDINAMENTO SPORTIVO E GIURISDIZIONE. G.A. E G.O. PRIMA DELLA LEGGE 280 DEL 2003.

Giulio Bacosi

Avvocato dello Stato

1. Nell’ultimo contributo dedicato a Federazioni, giurisdizione e materia sportiva - pubblicato sulle colonne di questa Rivista - s’ebbe a chiudere con una serie di quesiti tra loro avvinti da un inscindibile nesso sistematico, secondo il preciso ordine che segue:

- quando la Federazione sportiva, nel concreto, è organo del CONI in senso tecnico, con annesse ascendenze pubblicistiche?

- quando i relativi atti perseguono finalità coincidenti con quelle (pubbliche) del Comitato Olimpico Nazionale, palesandosi come tali impugnabili innanzi al G.A.?

- quando gli interessi che vi si contrappongono si appalesano non già incondizionati, quanto piuttosto concretamente condizionati alla compatibilità con il pubblico interesse?

- quando, per conseguenza, gli organi federali possono essere soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativa e contabile (come sancito in Corte dei Conti, Sez. I Giurisd. Centr., 23 giugno 2008, n. 263/A, con riguardo al Presidente di una Federazione sportiva nonché, da ultimo, in Corte dei Conti, sez. giurisdizionale per il Lazio, 12 e 19 gennaio – 11 maggio 2009, sentenza non definitiva e contestuale ordinanza n. 872 del 2009, con riguardo agli arbitri di “calciopoli” ed al connesso danno erariale all’immagine dello Sport)?

Consegnati illo tempore i confetti di Papa Sisto, è giunto il momento di dipanare - se e per quanto possibile - gli annessi, prevedibili dubbi; e, dunque, di chiarire – ferma la giurisdizione del giudice sportivo con riguardo alle controversie “tecniche” ad esso demandate (e relazionabili per lo più all’esito delle singole competizioni sportive) – quando una controversia spetti al giudice statale palesandosi, più in specie, appannaggio del giudice statale “amministrativo”.

Su questo crinale prospettico, varrà in una prima fase ragionare ex ante rispetto all’entrata in vigore della legge n.280 del 2003, un contributo imprescindibile rinvenendosi all’uopo nella giurisprudenza degli anni Novanta, ed in particolare nel solco pretorio tracciato dal plesso Tar – Consiglio di Stato.

Scia decisoria che, attraverso un anancastico moto “circolare”, finisce dipoi con l’influenzare proprio le (successive) scelte del legislatore del 2003 in materia di riparto della giurisdizione, siccome illuminata dottrina non ha mancato di puntualmente evidenziare (Sanino M. - Verde F., Il diritto sportivo, Padova, 2008, 463).

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2. Imprescindibile allora – ex plurimis - il richiamo a Consiglio di Stato, VI, 30 settembre 1995, n.1050 (in Foro it., 1996, III, 275) in materia di ammissione al campionato nazionale di una società calcistica, ovvero di revoca dell’ammissione in parola, ad opera della competente Federazione (nel caso di specie, la Federazione Italiana Giuoco Calcio, FIGC).

Stando al Supremo Consesso Amministrativo del 1995, allorché una Federazione si pronunci nel senso di non ammettere una società sportiva calcistica al campionato nazionale (ovvero di revocarne l’ammissione), essa disimpegna una potestà di natura pubblicistica della quale viene investita dal CONI, con conseguente potestas iudicandi del Giudice Amministrativo.

Si tratta di un formante giurisprudenziale sufficientemente consolidato e sotto la cui egida la posizione della società sportiva viene dunque ad identificarsi con il c.d. “interesse legittimo”, vale a dire un diritto (risolutivamente) condizionato alla compatibilità con l’interesse pubblico.

La (eventuale) sussistenza dell’evento condizionante viene scandagliata – giusta dispiego di potere pubblico ad essa affidato all’uopo - dalla Federazione, in veste di longa manus del CONI (per approfondimenti sul “diritto di credito condizionato”, tipico del settore amministrativo dell’ordinamento, in termini di teoria generale, si rinvia alle Lezioni pubblicate in Citt. consap. e rinvenibili sul sito web www.democrazianelleregole.it).

Trattasi di presa di posizione che – abbozzata capitulatim in questi termini di primo acchito - si appalesa affatto generica e come tale bisognevole di chiarimenti in un’orbita necessariamente diacronica.

Ed invero, in una prima fase l’ammissione o meno di una società sportiva ad un campionato da parte della competente Federazione – ove accompagnata dalla contestuale ammissione ad un campionato “inferiore” rispetto a quello anelato dalla società sportiva istante – viene ricondotta a norme regolamentari di carattere “tecnico”, “interne” alla Federazione in parola, facendo propendere l’ago decisionale della giurisprudenza nel cono d’ombra del difetto di giurisdizione statale.

Ferma l’autonomia organizzativa e tecnica della Federazione, si assegna una rilevanza esclusivamente interna e, per l’appunto, “organizzativa” (oltre che “tecnica”) alle disposizioni che regolano l’ammissione ad un dato campionato laddove alla società affiliata venga comunque consentito – a mente di tali disposizioni - di partecipare ad un omologo torneo (ad esempio, alla Serie B nel calcio), quantunque di consistenza “inferiore” rispetto a quanto preteso dalla società sportiva coinvolta nella vicenda (cfr a tal proposito C.G.A.R.S., ord. 9 ottobre 1993, n.536, in Cons. Stato, 1993, I, 1339, sul noto “caso Catania”).

Devesi infatti solo garantire – in simili fattispecie - un ordinato e corretto svolgimento delle competizioni tra le società affiliate alla Federazione medesima, del tutto al di fuori del perimetro pubblicistico del potere, e con potestas iudicandi riconoscibile al solo giudice sportivo.

La giurisdizione statale (amministrativa) riaffiora invece - con pochi margini di dubbio - laddove si controverta dell’esclusione tout court della società destinataria del provvedimento da qualsivoglia pertinente competizione sportiva.

Nell’ipotesi di “tranciante” avulsione della ridetta società dal campionato (senza neppure l’ammissione ad una Serie “inferiore”), la Federazione viene difatti nuovamente (ed in modo più o meno costante) additata quale organo del CONI capace di dispiegare, come tale, poteri con dignità pubblicistica con conseguente, giustapposta configurabilità di c.d. interessi legittimi (diritti condizionati) ed annessa potestas iudicandi del Giudice Amministrativo (cfr Trib. Roma, 21 luglio 1997, in Riv. dir. sport., 1997, 527; Consiglio di Stato, VI, 16 settembre 1998, n. 1257, in Cons. Stato, 1998, I, 1343.).

Solo in un secondo momento il giudice statale, sub specie di giudice amministrativo, riconosce la propria giurisdizione anche in ipotesi nelle quali la Federazione abbia escluso la società sportiva da una Serie “superiore” pur contestualmente ammettendola ad una Serie “inferiore”.

In una nota ordinanza del Tar Sicilia (Catania, III, 7 ottobre 1999, n.2147, in Foro it., 2000, III, 582) vengono prese le mosse dal provvedimento di revoca dell’affiliazione ad una società sportiva (su cui poco ultra), e dalla relativa natura indubbiamente sanzionatoria; con la ridetta revoca si “espelle” dall’ordinamento sportivo, giusta esclusione dalla Federazione pertinente, una compagine fino a quel momento attiva nell’ambito dell’ordinamento “sezionale” (per dirla col Giannini) medesimo.

L’esclusione della società sportiva da un campionato, anche laddove sia presente il correttivo della ammissione ad altro campionato di categoria inferiore (tipico il caso della serie B nel calcio), compendia in questo nuovo spettro ermeneutico una sanzione meno grave, e tuttavia analoga (quanto a natura e consistenza) rispetto a quella della “espulsione” dalla Federazione.

La società esclusa dalla massima serie, pur rimanendo nella Federazione e pur essendo ammessa ad una serie “inferiore”, viene a subire la cessazione del relativo rapporto con una organizzazione ben individuata (ed assai più ristretta), quella delle compagini appartenenti alla serie “superiore” ed ammesse al relativo campionato.

Anche in questa ipotesi dunque secondo il Tar etneo, come il più contiene il meno, si è al cospetto non già di situazioni soggettive irrilevanti per l’ordinamento statale, quanto piuttosto di diritti (alias interessi legittimi) “condizionati” alla compatibilità con l’interesse pubblico, quest’ultima siccome vagliata e ponderata dal CONI attraverso il potere (del pari pubblico) affidato alla pertinente Federazione, da assumersi ancora una volta quale longa manus del primo.

Né potrebbe invocarsi, sempre a parere del Tribunale catanese, il c.d. “vincolo di giustizia”, vale a dire la clausola compromissoria prevista a livello statutario dalle Federazioni (per il calcio, si tratta dell’art. 24 comma 2° dello Statuto FIGC) ed attraverso la quale iscritti e tesserati (atleti individui o compagini associate) escludono la giurisdizione statale per le controversie tecnico-sportive che eventualmente insorgano con la Federazione di appartenenza.

Ciò in primo luogo in considerazione della circostanza onde l’ordinamento sportivo – pur caratterizzato da spiccate fogge di autonomia, autarchia e autodichia - resta pur sempre un ordinamento “derivato” rispetto all’ordinamento statale.

In secundis, e come osservato supra, l’esclusione di una squadra (rectius, società sportiva) da un campionato, pur temperata dalla contestuale ammissione ad un campionato “inferiore”, si atteggia a sanzione scaturigine di un potere pubblico cui si giustappongono “interessi legittimi” (meglio additabili quali diritti condizionati alla compatibilità con l’interesse pubblico).

Proprio l’inscindibile nesso che avvince l’interesse legittimo all’interesse pubblico sospinge verso un inesorabile fumus di incostituzionalità - per più o meno smaccata frizione con l’art. 113 della Grundnorm - tutte quelle interpretazioni legislative orientate ad escludere – per presunta rinunzia preventiva delle parti - la giurisdizione di legittimità del Giudice Amministrativo in via temporalmente illimitata ed estensivamente generalizzante.

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3. Soluzione identica – ma assai meno controversa quanto ad iter elaborativo e connesso precipitato decisionale – viene fornita alla questione di giurisdizione investente la delibera con la quale la Federazione ammetta (o revochi) l’affiliazione di una società sportiva a sé medesima, ovvero, sul crinale individuale, l’iscrizione (c.d. tesseramento) di un atleta.

Si tratta di un provvedimento attraverso il quale una Associazione di natura privata, ovvero un individuo privato (nel caso del “tesseramento”), divengono (ovvero cessano di essere, nell’ipotesi della revoca) “soggetti” nell’ambito dell’ordinamento sportivo all’esito – stando alla giurisprudenza del Giudice Amministrativo - di un potere “pubblicistico” speso dalla Federazione quale organo del CONI.

Divenire “associato”, o meglio “federato”, ed acquisire conseguentemente (ovvero giugulatoriamente non perdere) tutte le facoltà connesse al ridetto status, non costituisce secondo autorevole e costante presa di posizione dello stesso Consiglio di Stato, l’oggetto di un “diritto soggettivo” (incondizionato) della società (o associazione) sportiva pretendente, quanto piuttosto di un diritto “condizionato” (interesse legittimo), soggiacendo come tale a valutazioni discrezionali operate dal CONI per il tramite della pertinente Federazione sportiva.

D’altra parte, sarebbe poco ragionevole negare la giurisdizione statale (e, segnatamente, quella del Giudice Amministrativo) in un contesto nel quale – al di là di qualsivoglia autonomia organizzativa e tecnica - è lo stesso rapporto tra società e singolo, da un lato, e Federazione dall’altro a venire prepotentemente in gioco, attraverso il fuoco di una lente che ha il sapore e la fragranza del potere pubblico, per lo più incidente sullo sviluppo della personalità dell’individuo (tanto come singolo quanto come membro di una compagine associativa: art. 2 Cost.).

E’ a tutto dispetto di una ampiamente predicata (e talvolta financo sbandierata) “autonomia” del diritto sportivo che vale trarre ormai le fila del discorso sin qui condotto in termini di giustiziabilità “esterna” dei provvedimenti delle Federazioni sportive.

Esclusa più o meno concordemente una riguardevole voce in capitolo da parte del Giudice Ordinario (in disparte per ora il perimetro penale della potestas iudicandi), all’alba del 2003, la ridetta giustiziabilità dei provvedimenti delle Federazioni da parte del Giudice Amministrativo (e la contestuale configurazione di “interessi legittimi” in capo ai soggetti, singoli e associati, operanti nell’orbe sportivo) sembra non conoscere soste.

Ed è in questa temperie che si giunge al d.l. n. 220 di quell’anno, poi convertito nella legge 280, al quale pare nondimeno preferibile dedicare - di qui a breve - specifiche ed ulteriori colonne di questa Rivista.