FRANCESCO BRUGALETTA
(Cons. Tar Sicilia, Sez. di Catania)
pubblicato sul Sito il 9
febbraio 2010
P.A.T: il Processo Amministrativo
Telematico nel nuovo mondo della Pubblica Amministrazione senza carta
(Relazione
al Convegno Nazionale di Studi “La codificazione del processo amministrativo:
riflessioni e proposte” – Siracusa 30 e 31 ottobre 2009).
pubblicato sul Sito il 9
febbraio 2010
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P.A.T., è la prima volta che viene coniato quest’acronimo, il cui significato è appunto Processo Amministrativo Telematico.
Cercherò
di metterlo in relazione con quella che mi sembra oggi la più importante “
tappa evolutiva” cui è chiamata
La situazione della giustizia oggi in Italia puo’ essere rappresentata con una immagine utilizzata nella relazione del Primo Presidente della Corte di Cassazione di gennaio 2009: l’Italia nella graduatoria mondiale “doing business” sul funzionamento della giustizia è stata inserita al 156° posto su 181 paesi nel mondo; la giustizia italiana, si trova, quindi, in una situazione abbastanza drammatica.
Per definire quale deve essere la risposta di giustizia piu’ valida in relazione alle attuali esigenze della nostra società, dobbiamo capirne innanzitutto le caratteristiche fondamentali.
Utilizzando alcune categorie proprie di alcuni studiosi, Bauman e De Kerckhove, (e) ho dedotto che le caratteristiche fondamentali della nostra società sono le seguenti:
-una società liquida, vale a dire una società in continua e completa evoluzione, oserei dire in ebollizione continua;
-una società manageriale, vale a dire una società in cui non è più possibile dare risposte burocratiche, ma nella quale occorrono risposte creative e manageriali , e questo vale per tutte le organizzazioni e per tutti gli operatori;
-una società globalizzata, vale a dire dove non ci sono più i confini di una volta. Oggi qualunque persona, anche un ragazzino, che naviga su internet, è in contatto con tutti gli altri soggetti del mondo. Si tratta di una situazione totalmente nuova;
-una società ipertecnologica, nel senso che i suoi fondamenti sono ormai basati tutti sulle nuove tecnologie;
-una società potenzialmente senza carta, nel senso che la maggior parte delle comunicazioni, delle informazioni, del business, e anche dei dati di sicurezza, si muovono tutti con i nuovi strumenti della tecnologia e delle informazioni e non con i tradizionali strumenti, tra i quali possiamo annoverare la carta.
Faccio velocemente un piccolo esempio: ogni giorno vengono inviate duecentoquarantasette miliardi di e-mail, nel tempo che io ho usato per fare questa affermazione sono state inserite in rete ventimilioni di e-mail, ogni secondo gli utilizzatori di e-mail immettono in rete un quantità di materiale che equivale a sedicimila copie dell’opera completa di Shakespeare.
Si tratta, all’evidenza, di dati che hanno dell’ incredibile, ma l’esempio fatto per le e-mail si può riferire a tutti gli altri fenomeni che vi sono in rete: mms, sms, file audio, video, file musicali, etc.
Se la società ha le caratteristiche fondamentali che ho descritto, una magistratura che vuole interfacciarsi con essa in modo efficace e coerente deve essere una magistratura “liquida, manageriale, globalizzata, ipertecnologica e senza carta”.
Questa impostazione è la “stella cometa” che utilizzerò per sviluppare il mio intervento.
Vi dico ancora una cosa sulle nuove tecnologie; oggi con informatica, telematica, internet, possiamo realizzare il tempo reale e l’abbattimento delle distanze, nonchè il funzionamento dei servizi senza la presenza dell’uomo. Questi strumenti vengono utilizzati in tutte le organizzazioni nel mondo per raggiungere performances incredibili in cui si realizzano l’efficacia, l’efficienza, la trasparenza, l’interattività e la partecipazione.
Solo con l’uso massiccio di questi strumenti è oggi possibile raggiungere eccellenza e competitività.
Provo adesso a pronunciare alcune parole che ormai sono entrate a far parte del vocabolario di tutti: web 2.0, Google, Youtube, Skype, Wikipedia; piattaforme come: Twitter, Facebook.
Ognuna di queste parole rappresenta un mondo con potenzialità incredibili. Basta soffermarsi un attimo su Google : oggi con una ricerca su questo motore, abbiamo la possibilità di cercare qualunque cosa consultando miliardi di documenti che si trovano tutto il mondo, ed in tutte le lingue del mondo. Questa potenzialità qualche anno fa poteva essere a disposizione solo dei più grandi centri di ricerca, mentre oggi è a disposizione dei ragazzini di sei anni.
E’ solo un piccolo esempio che dà la misura della rivoluzione che è sotto gli occhi di tutti e che ci coinvolge in prima persona.
Allora io penso che con queste premesse possiamo definire un imperativo: l’utilizzo delle nuove tecnologie è fondamentale per essere competitivi.
A questo punto pero’ mi sento di fare tre raccomandazioni:
la prima raccomandazione è che quando si usano le nuove tecnologie, bisogna restare sempre fedeli allo spirito delle nuove tecnologie, vale a dire : trasparenza, velocità e praticità.
Se non si raggiunge questo risultato, si nega in radice quello che si vuole realizzare.
La seconda raccomandazione è che quando si introducono le nuove tecnologie, bisogna ridisegnare le attività che sono proprie dell’organizzazione in cui si opera; si parla in proposito di reingegnerizzazione, una parola che suona sgradevole, ma che serve proprio a fare capire che bisogna ridisegnare tutte le procedure.
L’ultima
raccomandazione è che quando si utilizzano le nuove tecnologie, bisogna
utilizzarle tutte come scelta strategica. L’esempio lo riprendo dal Presidente
degli Stati Uniti, Obama, che entra alla Casa Bianca e dice: dovete utilizzare
tutte le nuove tecnologie a servizio del sito della Casa Bianca; ed infatti, se
voi vi collegate al sito www.whitehouse.gov
avete la possibilità di interfacciarvi con
Ho finito la mia premessa, andiamo allo stato dell’arte: la presenza della tecnologia nella giustizia amministrativa.
Ho diviso la relazione in tre parti: la prima è la dotazione, la seconda è il sito web e l’Intranet e la terza è N.S.I.G.A.
La
prima parte è facile da descrivere; abbiamo una dotazione di notevole spessore,
abbiamo strumenti hardware e software, abbiamo uno smartphone che ci consente
di svolgere l’attività anche in modalità mobile. La cosa che voglio
sottolineare è che la magistratura amministrativa è probabilmente la sola
magistratura in Italia che ha la possibilità di essere interconnessa attraverso
Anche qui vale una raccomandazione : quando si sceglie lo sviluppo tecnologico come modalità strategica, questo va scelto per sempre, il che significa innanzi tutto che l’aggiornamento va seguito costantemente, sia per il software che per l’hardware; non è un capriccio, ma una necessità.
Andiamo al secondo capitolo: il sito web e l’Intranet.
Anche
qui è importante considerare che la magistratura amministrativa è stata tra le
prime in Italia, in Europa e nel mondo, a dotarsi di un sito web (l’indirizzo
è: www.giustizia-amministrativa.it
) dove sono state caricate tutte le sentenze per esteso e dove sono
consultabili tutti i dati delle controversie; il sito è accessibile sia agli
utenti via Internet, sia al magistrato attraverso
Questo è un servizio che pone la magistratura amministrativa e la giustizia amministrativa ai primi posti nel mondo per efficienza e trasparenza.
E’ un errore, a mio avviso, che questo obiettivo, gia’ raggiunto, venga poco evidenziato, perché si tratta veramente di un servizio importante, talmente importante che se voi consultate il piano eGov per la giustizia ordinaria, trovate il raggiungimento dello stesso obiettivo per il 2012, con una spesa notevolissima, riportata nell’ultimo rigo: costo stimato di cinque milioni di euro per la realizzazione del servizio e quattro milioni di euro l’anno per il funzionamento.
Noi l’abbiamo già realizzato.
Anche qui tuttavia bisogna fare delle raccomandazioni, prima fra tutte l’aggiornamento: non si deve fermare ma va continuato costantemente; teniamo presente che il nostro sito web non è aggiornato al web 2.0, vale a dire con tutti gli strumenti di interattività, multimedialità, che ormai sono diffusissimi su internet, per cui andrebbe fatto questo tipo di aggiornamento.
Per essere più chiari: il motore di ricerca si dovrebbe poter personalizzare, con la possibilità per il magistrato (o qualunque altro utente) che effettua la ricerca di essere avvertito quando un documento con certe caratteristiche viene introdotto nel sistema: sono i cd. “allarmi”.
La seconda cosa è la multimedialità. Nel sito web potrebbero essere immesse in audio-video le sedute pubbliche del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa; avremmo un servizio online per la collettività e per i magistrati, con poca spesa e molta visibilità all’esterno.
Questa è una cosa che il CSM fa da diversi anni trasmettendo via Internet le sedute pubbliche in audio video, in diretta e in differita.
La terza cosa è la formazione on line, che si può realizzare, nel sito Intranet, sia per i magistrati che per gli operatori dei tribunali: si può realizzare in audio video una formazione permanente on line, che si può sviluppare con grande efficacia e con costi sicuramente più bassi rispetto alle tradizionali forme utilizzate per la formazione.
Occupiamoci ora della parte più difficile, che è la questione N.S.I.G.A.
Parto con una piccola premessa.
NSIGA sostituisce SIGA.
Il SIGA era il sistema di informatizzazione della giustizia amministrativa; si tratta di un sistema assai tradizionale perché, in pratica, informatizzava l’attività dei soli uffici amministrativi.
Con NSIGA (vuol dire: Nuovo Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa) invece si è fatto un passo in avanti per andare nella direzione del processo informatizzato: in questa direzione è stata creata la “scrivania del magistrato”, vale a dire un software che consente al magistrato di svolgere in materia informatizzata tutta la sua attività.
Ci sono due cose da rilevare: la prima cosa sulle carenze di questo sistema.
NSIGA è un sistema impegnativo ed ambizioso, perché, come dicevo prima, va nella direzione dell’informatizzazione di tutto il processo amministrativo; pertanto è normale che ci sia stato un impatto duro, ed è normale che ci siano delle carenze.
Io ne cito tre che non approfondisco perché sono oramai patrimonio un po’ di tutti, anche dell’apposita Commissione che sta studiando il sistema in Consiglio di Presidenza: c’è un eccesso di rigidità nella procedura, c’è un eccesso di accentramento nel sistema, c’è un eccesso di lentezza nell’implementazione e nell’aggiornamento del software.
Sono tre carenze, ma non c’è da scandalizzarsi per questo; basta mettere in moto i meccanismi per risolverle e per consentire al sistema di dare il meglio di sé.
La seconda questione è la più importante: il sistema doveva fare un passo in avanti verso la totale informatizzazione del processo amministrativo e non l’ha fatto per un motivo fondamentale. Doveva camminare di pari passo con la informatizzazione del processo civile telematico, che ad oggi, però, non è ancora stato realizzato.
Per questo motivo, non essendo stata la firma digitale ancora applicata ai processi, sono venuti a mancare da una parte, a monte, tutti gli atti digitalizzati nella fase di introduzione del processo e dall’altra parte, a valle, la emanazione della sentenza esclusivamente in formato elettronico.
In pratica si è creato un sistema monco, che non ha eliminato la carta e che non ha raggiunto gli obiettivi finali che doveva raggiungere.
Cosa fare adesso?
Ho studiato la questione in due direzioni: per prima cosa sono andato a vedere a che punto è il processo civile telematico.
Il processo civile telematico è stato introdotto con DPR n° 123 del 2001, doveva entrare in funzione nel 2002, ma questo non è accaduto ed allo stato vi sono soltanto delle sperimentazioni che attengono alla creazione del decreto ingiuntivo telematico, tra l’altro non diffuso sul tutto il territorio nazionale, ma limitato soltanto ad alcuni tribunali pilota.
Le regole tecniche sono state emanate definitivamente con il decreto ministeriale del 2008.
Per vedere che cosa è possibile realizzare da oggi in avanti sono andato a vedere quale poteva essere il futuro del processo civile telematico (P.C.T.), andando a verificare sia le dichiarazioni degli organi di governo, sia i documenti degli organi governativi, sia le leggi esistenti.
In nessuno di questi tre canali è stato possibile rintracciare una data certa che ci possa confortare sulla sorte del processo civile telematico.
Invece
ho trovato, presentato al Parlamento, un disegno di legge governativo del 6
febbraio 2009, che è lo stesso disegno di legge di cui si parla oggi e che
contiene la riforma del processo penale insieme a tantissime altre cose; in questo disegno di legge è prevista una
delega al governo per la digitalizzazione, sia del processo civile, che del
processo penale, che di tutti gli altri processi (si vedano gli articoli da
Quindi non riesco a capire se si vuole tornare indietro e riprendere di nuovo dallo stesso punto in cui si era nel 2001, oppure no.
A questo proposito mi sono detto che se aspettiamo l’entrata in funzione del processo civile telematico rischiamo di aspettare all’infinito senza alcuna data certa, e, quindi, ho cercato di vedere se è possibile bypassare il problema. Sono andato a vedere, percio’, qual è la situazione dell’evoluzione prevista per la pubblica amministrazione verso una nuova dimensione “senza carta”.
In questa prospettiva ho trovato una concordanza sia nelle dichiarazioni degli organi del governo, sia nei documenti governativi, sia nei testi di legge.
Il punto fondamentale è la scomparsa dalla carta nella attivita’ della pubblica amministrazione.
Le autorità di governo al massimo livello, il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro Brunetta, hanno dichiarato più volte, e da ultimo si puo’ leggere anche nella relazione sullo stato della Pubblica Amministrazione presentata al Parlamento il 15 ottobre, che entro il 2012 la carta scomparirà nella maggior parte degli atti della Pubblica Amministrazione.
Queste dichiarazioni sono suffragate da impegni governativi già in vigore: vi cito il piano eGovernment del 2012, che potete consultare nel link che vedete indicato nella slide:
www.innovazione.gov.it/ministro/pdf_home/egov_2012parte_seconda.pdf.
L’obiettivo
n. 20 del piano eGov 2012 prevede proprio la dematerializzazione degli atti
della Pubblica Amministrazione insieme all’introduzione della Pec,
Questo significa che tutte le Pubbliche Amministrazioni obbligatoriamente, e tutti i cittadini che lo vorranno, avranno un indirizzo di posta elettronica certificata con cui potranno, e le pubbliche amministrazioni dovranno, intrattenere i rapporti fra di loro in modalità ovviamente telematica ed elettronica.
La stessa previsione è presente in numerose disposizioni, di legge, alcune recentissime: nella complessa legge n. 69 del 2009, dove sono inserite tantissime cose, troviamo pure l’articolo 32, che ha un titolo molto significativo: “ eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea”; tale norma prevede che dal 1° gennaio 2010 gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati.
Si
tratta, dunque, di una disposizione immediatamente in vigore; ed è in vigore
anche il Codice dell’Amministrazione digitale, che prevede da una parte il
diritto dei cittadini di potersi interfacciare con
Ma c’è
di piu’, perché la stessa legge n. 69 del
L’art. 33 contiene, infatti, la delega al Governo per emanare le norme che servono a rendere obbligatorio l’utilizzo delle nuove tecnologie sia per quanto riguarda i rapporti e gli scambi fra Pubbliche Amministrazioni, sia, fino a dove è possibile, per consentire alla Pubblica Amministrazione di erogare i propri servizi nei confronti dei cittadini, tendenzialmente nella maggior parte dei casi, attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie.
Per completare il quadro vi cito il D.M. 26 maggio 2009, n. 57 e 1e disposizioni di cui all’articolo 51, commi 1, 3 e 4 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), secondo le quali le notificazioni e le comunicazioni in corso di causa (ex artt.170 e 192 cpc) sono effettuate unicamente per via telematica all’indirizzo elettronico ovvero alla CPECPT del punto di accesso.
Se quello che ho descritto è il contesto relativo allo sviluppo e all’evoluzione delle procedure telematiche nelle Pubbliche Amministrazioni, arriviamo ad una conclusione: è mai possibile che nel 2012 la carta scomparirà nell’attività della Pubblica Amministrazione e resterà solo per i processi nella giustizia ordinaria e amministrativa?
Non mi pare possibile, né, soprattutto coerente.
Allora penso che noi potremmo utilizzare questa strada, che viene ormai percorsa in modo chiaro, coerente e preciso, per affermare che anche nel processo amministrativo si puo’ realizzare il processo amministrativo telematico.
Cosa bisogna fare?
Dal punto di vista tecnico:
siamo passati dal Siga al Nsiga aggiungendo la scrivania del magistrato, adesso bisogna passare al Nnsiga (l’ho rinominato cosi’ per comodità) aggiungendo lo sportello telematico per l’avvocato, vale a dire una piattaforma dove l’avvocato potrà inserire gli atti che danno inizio al procedimento giurisdizionale con tutti gli adempimenti del caso.
Alla fine della procedura informatica la sentenza verrà resa definitiva con l’apposizione della firma digitale al posto della firma tradizionale.
Se questo è l’approccio tecnico, dal punto di vista giuridico è necessario che il passaggio in avanti sia supportato da una previsione normativa, e qui si potrebbe utilizzare l’occasione che viene dalla delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo (si veda l’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69), non dimenticando che già il DPR 13.2.01 n. 123 sull’introduzione del processo telematico, all’articolo 18, prevedeva che quel processo telematizzato si applicasse anche al processo amministrativo (esiste, pertanto, la base normativa per la realizzazione del processo amministrativo telematico).
Nello stesso tempo non vi nascondo che la principale difficoltà che ha impedito la nascita del processo telematico è quella dell’identificazione del soggetto, questo è stato il problema fondamentale: perché con la carta è facile - si firma e via; ma come si fa con la procedura elettronica? Ma qui, a differenza di qualche anno fa, non partiamo piu’ da zero, perché vi sono almeno tre procedure pubbliche importanti che si realizzano in modo telematico e nelle quali il problema dell’identificazione del soggetto proponente è stato risolto.
Ve le cito: la presentazione delle dichiarazioni dei redditi on line; la regolarizzazione delle badanti che è stata fatta esclusivamente con procedure on line; infine, lo sportello telematico delle imprese introdotto due mesi fa, ed è anche questa una procedura esclusivamente on line.
In queste tre procedure l’identificazione del soggetto avviene con il pin o con la firma digitale.
Tornando al processo amministrativo telematico, ho ipotizzato una norma semplice semplice, che è la seguente:
“1.
Con DPCM da adottarsi entro un mese sono stabilite le regole tecnico-operative
per il funzionamento e la gestione del processo amministrativo telematico
(P.A.T.) in attuazione dell’art 18 del Decreto del Presidente della Repubblica
13 febbraio 2001, n. 123 .
2. Le modalita’ del P.A.T. sono obbligatorie dal 30 giugno 2010.
3. In attesa delle regole di cui sopra, il Consiglio di Presidenza della G.A.
emanera’ le “buone prassi” ex art. 23
legge 69-09 per disciplinare il deposito nei processi dei documenti in formato
elettronico (files) , nonché le
notificazioni e le comunicazioni in corso di causa per via telematica ex art. 51 del d. l. 25 giugno 2008 n. 112,
conv. In L. 6 agosto 2008, n.
Concludo dicendo che muovendoci in questa direzione possiamo realizzare un processo amministrativo idoneo ad affrontare adeguatamente il terzo millennio, dimostrando di essere una magistratura piccola ma con un grandissimo “know how”, altamente competitiva e, ripetendo quello che ho detto all’inizio, “liquida, manageriale, globalizzata, super tecnologica e senza carta”.
Occorre lanciare un segnale di fiducia che possa servire sia alla magistratura sia alla società nella sua interezza.
Convegno di Siracusa 30 - 31
ottobre 2009