Tar Napoli

21 novembre 2008

Ore 9.30

Convegno sull'edilizia ed espropriazione

Novità e criticità

GIUSEPPE ABBAMONTE

(professore emerito di diritto amministrativo)

L'evoluzione della disciplina in materia di edilizia ed espropriazione e le principali problematiche giurisprudenziali

1.- In questo convegno si parla di novità e criticità relative al tema dell'edilizia ed espropriazione.

Ebbene, vorrei dire che la nostra legislazione aveva cominciato bene per assorbire i punti di criticità. Infatti la legge sulle espropriazioni per pubblica utilità del 25/6/1865 n. 2359, che le evoluzioni successive hanno fortemente peggiorato creando contrasti sociali di cui ancora oggi si avverte l'eco, aveva individuato il giusto procedimento per il trasferimento coattivo ed avviato il discorso sulla pianificazione.

Anzitutto era stato garantito il giusto procedimento regolato con la fondamentale previa dichiarazione di pubblica utilità preceduta dalla pubblicazione delle domande dirette ad ottenere l'esproprio corredate del piano delle opere e con facoltà di produrre osservazioni; era stata regolata anche la procedura verso una giusta indennità negli artt. 24 e ss. della stessa legge includendo anche il risarcimento del danno indiretto, derivante dal compimento dell'opera (art. 46).

Ma le norme più attuali sono quelle relative ai piani regolatori ed ai piani di ampliamento contenute negli artt. da 86 a 94.

Piani che molto discutibilmente sono stati qualificati dalla giurisprudenza come piani particolareggiati perché in realtà l'apertura che offrivano dette norme andava ben oltre la tematica del p.p. se si pensa che l'art. 93 prevedeva i piani di ampliamento e già l'art. 86 era così concepito: "I comuni in cui trovasi riunita una popolazione di diecimila abitanti almeno, potranno, per causa di pubblico vantaggio determinata da attuale bisogno di provvedere alla salubrità ed alle necessarie comunicazioni, fare un piano regolatore, nel quale siano tracciate le linee da osservarsi nella ricostruzione di quella parte dell'abitato in cui sia da rimediare alla viziosa disposizione degli edifizi, per raggiungere l'intento".

Ma quello che è più importante è che nella legge del 1865 si colgono almeno due sinergismi, la pianificazione delle opere alla base della domanda di espropriazione, con la possibilità di interlocuzione durante la procedura che porta alla dichiarazione di pubblica utilità e la previsione della pianificazione del territorio in vista del soddisfacimento dell'interesse ad una ordinata vita civile di comunità che abbiano raggiunto una popolazione di almeno 10.000 abitanti.

In realtà, chi approfondisca lo studio della legge del 1865, non può non convenire nel fatto che essa era stata redatta con ampiezza di vedute, proiettata nell'avvenire e preordinata a realizzare interessi di dimensioni sovraindividuali e comunitari, nel rispetto dei diritti individuali che, se sacrificati, venivano riequilibrati con un indennizzo corrispondente al valore venale (art. 39).

L'esperienza del nuovo testo unico 327/01, laddove elenca le norme abrogate per effetto della entrata in vigore del medesimo testo, evidenzia, purtroppo, i particolarismi che hanno creato problemi di ogni tipo, sociali, economici e tecnici e che dimostrano le deviazioni incorse nella nostra legislazione da quella che era una legislazione intesa ad equilibrare le esigenze delle comunità e la tutela degli individui, da realizzare entrambe sul territorio, che è uno, e, quindi, deve essere governato in modo da recepire ogni istanza socialmente valida, in un ambiente fondato sul rispetto della persona umana.

Significativamente, nell'art. 58 TU 327 si legge un elenco di ben 140 leggi abrogate e non sono state neppure reperite tutte le leggi abrogande, in quanto al n. 141 dello stesso art. 58 si dice che sono abrogate tutte le altre norme di leggi e regolamenti riguardanti atti e procedimenti volti alla dichiarazione di pubblica utilità o indifferibilità ed urgenza, all'esproprio, all'occupazione di urgenza, nonché quelle riguardanti la determinazione dell'indennità di espropriazione e di occupazione di urgenza.

Trattandosi di regolare le condizioni del trasferimento coattivo, la specializzazione delle discipline giunte sino alla frantumazione denunzia purtroppo non solo disuguaglianza e confusione ma, peggio ancora, la forza dei gruppi, anche di piccole dimensioni, utilizzata per ottenere deroghe e norme di favore, specie quanto alla determinazione dell'indennizzo, inquinando i rapporti sociali e facendo venir meno l'unità e la coerenza della disciplina del territorio.

Particolarismi che, come si legge al n. 141 dell'art. 58, hanno riguardato non solo l'espropriazione nel suo complesso ma la disciplina della dichiarazione di pubblica utilità, di indifferibilità ed urgenza, di occupazione di urgenza, della determinazione della indennità.

2.- Per quanto mi riguarda, io sin da quando sono salito sulla Cattedra di Diritto amministrativo, ho operato nel senso di coordinare espropriazione e pianificazione territoriale, facendone addirittura il tema della mia prolusione all'insegnamento di diritto amministrativo nell'Università di Napoli e tuttora rimango fedele a questa impostazione, perché se è vero che il territorio è uno, se è vero che sul territorio confluiscono le esigenze degli uomini e delle comunità, segue che il coordinamento deve realizzarsi in una pianificazione tendenzialmente unitaria, sia pure articolata per piani contenente soluzioni generali e per piani successivi che le soluzioni generali specifichino, rendendole attuabili.

Ma, a mio avviso, una cosa è certa, che la pianificazione deve essere espressione di una impostazione unitaria, via via aggiornabile nei tempi che si succedono, perché il mondo muta, ma sempre disponendo in modo da assicurare coerenza tra le soluzioni che si adottano sul territorio ed avendo presente una verità molto semplice e, cioè, che lo strumento che viene chiamato piano regolatore urbanistico, piano regolatore comunale, piano intercomunale e così via è, in realtà, il piano socioeconomico della comunità che vive sulla zona pianificata.

La stessa previsione della zonizzazione nell'art. 7 della legge urbanistica dà sostanzialmente la prova di questa definizione perché quando la norma stabilisce che il PRG deve considerare la totalità del territorio comunale (n. 2) e deve indicare la divisione in zone del territorio comunale - con la precisazione delle zone destinate all'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e caratteri da osservare in ciascuna zona, nonché le aree destinate a formare spazi di uso pubblico (n. 3), le aree destinate a edifici pubblici o di uso pubblico, ad impianti collettivi, i vincoli delle zone storiche ed anzitutto la rete delle principali vie di comunicazione - è evidente che si tratta di indicazioni obbligatorie sull'uso del territorio in funzione della vita socioeconomica della comunità e non di una zonizzazione per consentire la realizzazione di strutture più o meno invasive del territorio stesso.

La realtà è che il piano è lo strumento di coordinamento di varie esigenze che si enucleano dalla vita associata e che per la limitatezza dei beni disponibili vanno commisurate ed imposte, come si legge anche nell'art. 869 c.c. laddove si obbligano i proprietari a rispettare nella edificazione e nelle ricostruzioni le prescrizioni dei piani urbanistici, sottolineandosi che codice civile e leggi urbanistiche risalgono entrambi allo stesso anno, 1942.

3.- Nella nostra legislazione si assiste ad una proliferazione di piani sullo stesso territorio creando non pochi problemi di coordinamento, non soltanto di interessi, quanto, ed ancor più, di testi normativi.

Pluralità di cui non vi sarebbe stato alcun bisogno se è vero come è vero che il nr. 5 dell'art. 7 della legge urbanistica del 1942 stabilisce che il PRG del comune deve indicare "i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico ambientale e paesistico" ed il nr. 6 continua dicendo che deve essere regolata anche l'attuazione del piano; il che significa che il PRG deve coordinare interessi differenziati per oggetto, misura e modo di appagamento e tecniche di attuazione.

Un'osservazione può essere utile nel senso che le norme sulla tutela del patrimonio storico, archeologico nonché paesistico risalgono al 1939 (leggi 1089 e 1497) e nella legge n. 1497 si prevedono i piani paesistici; sono perciò leggi anteriori alla legge urbanistica del 1942 in cui si legge un tentativo di unificazione proprio nel n. 5 dell'art. 7 che, tra i contenuti del PRG, prevede i vincoli per le zone di interesse storico, ambientale e paesistico; tentativo che però non ha avuto seguito.

Peggio ancora il T.U. 380/01, si è limitato all'edilizia, lasciando da parte l'urbanistica, spaccando così la sistematica della legge 1150/1942, anche per interferenze delle competenze regionali in materia, mentre, in realtà, sarebbe stata necessaria un'unica legge quadro in cui avrebbero dovuto confluire norme urbanistiche, paesistiche, modalità di vincoli storici, archeologici, ecc. in modo da fornire una opportuna guida alle Regioni per lo svolgimento della loro potestà concorrente nella disciplina del territorio; ma siamo di nuovo alla frammentazione.

E la spinta verso l'unificazione della disciplina tarda ad essere realizzata come è testimoniato dalla disciplina dell'indennizzo, infatti mentre con la sentenza Sortini della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 28/7/04 si è seriamente richiamata l'Italia al rispetto dei principi di giustizia nella regolamentazione dei trapassi coattivi di proprietà, affermando il criterio del valore venale, pur essendosi avuti notevoli passi avanti nelle sentenze della Corte cost. 347 e 348/2007 non si sono interamente recepiti i principi della Carta Europea dei Diritti dell'Uomo, confermati dalla Corte Europea nella specifica materia.

E proprio a seguito delle citate sentenze 348 della Corte costituzionale la L. 24/12/07 n. 244 all'art. 2 co. 89 ha modificato i commi 1 e 2 dell'art. 37 del testo unico 327/01, stabilendo che l'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene e detta indennità è ridotta del 25% quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economica e sociale. Ma è noto che i casi di interventi per riforme economiche-sociali sono di difficile delimitazione, sicchè rimane una pericolosa elasticità per ridurre del 25% l'indennità di espropriazione.

Dunque il lungo iter, sul quale è superfluo trattenersi tanto è noto, percorso in sede giudiziaria e costituzionale, per dare al proprietario espropriato il giusto indennizzo non è ancora concluso e le difficoltà iniziano da quella sentenza della Corte costituzionale n. 91/1963 nella quale non fu data alcuna soluzione dicendo che l'indennizzo doveva essere serio.

4.- Va a questo punto sottolineato che nella nostra Costituzione è tutelata sia la proprietà che il risparmio e che la difesa del risparmio prevista nell'art. 47 vorrebbe che il proprietario espropriato ricevesse un indennizzo pari al valore venale, perché la proprietà è normalmente risultato del risparmio e, se è vero che il risparmio è tutelato, non può essere sacrificato nei suoi frutti quali, anzitutto, l'acquisizione della proprietà.

Si aggiunga che i costi degli interventi sociali devono essere fronteggiati attraverso l'imposizione tributaria perché sono una spesa pubblica come ogni altra, cui tutti i cittadini devono contribuire, ciascuno in proporzione della propria capacità contributiva, come stabilito nell'art. 53 Cost..

Ma imponendo una riduzione anche del 25% in sede di espropriazione dei beni, ci si trova in presenza di una supertassa imposta che colpisce, senza alcun riguardo alla capacità contributiva, il patrimonio di chi si trova ad essere proprietario di un bene necessario per far fronte ad un'esigenza sociale e tutto ciò provoca una gravosa disparità di trattamento in danno del proprietario espropriato e ristorato con indennizzo ridotto del 25%, con violazione degli artt. 3, 42 e 53 Cost.

Tuttavia è in tal senso, che il legislatore ha ritenuto di dare attuazione alla sentenza n. 348/07 della Corte cost., la quale, sostanzialmente, non ha recepito i canoni fondamentali che si leggono nella Carta Europea dei Diritti dell'Uomo e che esprimono il migliore costituzionalismo dove proprietà è strumento di libertà e di affermazione di personalità.

Senza dire che questi principi della Carta Europea dei Diritti dell'Uomo ben si leggono nella nostra Costituzione che solo discutibilissime interpretazioni hanno depotenziato nelle garanzie.

Nella nostra costituzione si leggono, infatti, la tutela dell'impresa, la tutela della proprietà, la tutela del risparmio, in sinergismo tra loro, perché sono espressione di un regime costituzionale che afferma il valore della persona umana in tutte le sue possibili proiezioni ed in connessione con la comunità in cui vive (cfr. art. 2 Cost.).

In particolare per quel che riguarda l'impresa si dice che l'iniziativa economica è libera, che è pubblica e privata e che entrambi i tipi di iniziativa devono essere indirizzati e coordinati per realizzare fini sociali.

Pertanto nessuna supervalutazione del mercato e quindi delle forze che in esso interagiscono e che l'esperienza storica ha dimostrato incapace di produrre accettabili equilibri. E' tutelata invece la persona e le iniziative di cui essa è capace nell'ambito di una programmazione coordinatrice, in vista di una ordinata e produttiva convivenza sociale.

Inoltre, nessuna supervalutazione della iniziativa economica pubblica, essendo stato il costituente ben consapevole delle deviazioni nelle quali gli apparati pubblici possono incorrere, specie nel governo dell'economia.

Egualmente per la proprietà si dice che essa è pubblica e privata e per la sola proprietà privata si dice che essa può essere espropriata secondo legge e salvo indennizzo, mentre, opportunamente, per la proprietà pubblica non si detta il regime, che, in realtà, è un fatto di organizzazione dei soggetti pubblici e di apprestamento dei mezzi per la rispettiva azione, da lasciare all'elasticità ed al divenire della legislazione ordinaria, in coerenza con il disposto dell'art. 97 Cost. per cui gli uffici pubblici sono organizzati secondo disposizioni di legge, dove l'esigenza di elasticità è ancor più ampiamente accolta nel senso di rinviare alle leggi ed alle fonti normative minori.

Ma allora, secondo la nostra Costituzione, le esigenze dell'impresa e, parlando fuori dai denti, dei gruppi di pressione economica, non legittimano affatto il sacrificio delle singole proprietà, dovendosi, francamente, precisare che tutte le riduzioni di indennità ben raramente hanno avuto motivazioni di vero carattere sociale, ma, piuttosto, di realizzazione di opere industriali o attrezzature pubbliche, che interessando direttamente o indirettamente l'intera comunità avrebbero richiesto una giusta ripartizione della spesa attraverso l'imposta.

Senza dire degli interessi di determinati gruppi di pressione economica, che hanno accresciuto i loro profitti, risparmiando sulla spesa dei suoli per collocare i loro impianti, abusando talora della pianificazione particolareggiata, magari realizzata attraverso coeve varianti della pianificazione generale ed a Napoli abbiamo un esempio cospicuo di questi matrimoni, nella realizzazione di edifici che eccedono fortemente in altezza gli edifici circostanti.

5.- Ma a che cosa serve l'intervento di un vecchio cultore di cose giuridiche, ormai scollegato dagli interessi che contano, se non per indicare alcune linee di indagine, per aiutare - sempre che non sia una presunzione ingiustificata - chi comunque è costretto a provvedere nell'urgenza di bisogni che la dilagante diffusione della informazione rende noti e non più differibili.

Il problema rimane quello della coordinata utilizzazione del territorio e di una oculata destinazione, per quanto consentita dalle aree ancora disponibili dopo fenomeni massivi definiti da alcuni urbanisti come l'aver posto "le mani sulla città"; fatto rappresentato con orribili mani nere sovrapposte alle carte rappresentative dei tessuti cittadini.

Quid agendum allo stato delle cose?

Direi che gli orientamenti della legislazione non sono soddisfacenti, a partire dalla scissione tra urbanistica ed edilizia che denota sostanzialmente una dichiarazione di impotenza di esprimere un testo quadro, idoneo a guidare le regioni nello svolgimento della loro politica locale che pure ha la sua legittimazione nell'elezione dei consigli regionali.

Perché non si è redatta una legge quadro sull'urbanistica e ci si è rifugiati nelle angustie della tecnica dell'edilizia? Specialmente poi considerando che l'art.9 del T.U. 8 giugno 2001 n. 327 sull'espropriazione per pubblica utilità così si esprime: "Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità".

Forse si è stati sensibili ad istanze più di carattere procedimentale che pianificatorio predisponendo comunque moduli per esplicitare l'azione delle imprese all'ombra di certe garanzie di procedimento sostanzialmente agevolative, quali la denuncia di inizio attività, dagli incerti confini, secondo il TU 380/01.

In realtà la separazione urbanistica ed edilizia e dalla stessa espropriazione non ha alcuna giustificazione, né sociologica né dommatica, ma soltanto risolve un problema tecnico congiunturale in un modo che non merita consenso in quanto, oltretutto, l'indicazione contenuta nel riportato art. 9 del DPR 327/2001 avrebbe dovuto indirizzare verso la formazione di un organico testo unico sul territorio o comunque una legge quadro.

Sulla gestione del territorio dovendosi evidenziare le possibilità di garanzia che derivano dall'aggancio tra pianificazione e vincolo espropriativo, formalizzato nell'art. 9 citato e fonte di ampliamento delle possibilità di controllo sulla realtà delle esigenze pianificate; con l'avvertenza che nello stesso tempo bisogna richiamare l'attenzione del pubblico sugli atti di pianificazione ad evitare decadenze dal diritto di ricorrere nonchè sperare che le aperture giurisprudenziali sul controllo della discrezionalità tecnica si riflettano sul controllo degli atti di pianificazione, verificandone anzitutto le premesse fattuali incluse quelle socio-economiche.

In sostanza se le dinamiche della nostra vita, individuale e comunitaria, evidenziano fortemente l'esigenza di regolamentazione e le condizioni generali dell'economia smentiscono ogni forza auto-regolatrice del mercato, come già aveva avvertito Einstein sin dagli anni '30, ed anche appresso si dirà, la pianificazione del territorio dovrebbe considerare attentamente le varie attività che sul territorio si svolgono, dall'edilizia civile all'industria, alle comunicazioni, ai servizi pubblici, con un sinergismo di regolamentazioni, ben lungi da poter essere realizzato, con l'attuale scissura tra edilizia ed urbanistica, non certo coerente con la dichiarata connessione tra pianificazione ed espropriazione.

Aggiungendo che la carenza di un testo organico sul territorio in sede di legislazione nazionale evidenzia la mancanza di opportune indicazioni e, direi, canalizzazioni ai legislatori regionali per poter adattare le norme locali alle condizioni particolari del territorio nelle varie regioni.

Ma l'indicazione è mancata e bisogna ricostruire l'azione possibile perché questo è il compito dello studioso che non deve rimanere isolato nella turris eburnea del suo pensatoio, bensì operare in medias res per cercare di formulare nella serenità delle considerazioni logiche e fattuali, indicazioni ulteriori per chi deve operare nell'interesse delle comunità che attendono una produttiva regolamentazione del territorio.

Ed in proposito si deve insistere nel senso dell'unità e, comunque, del coordinamento della regolamentazione perché la vita umana si svolge sul territorio finchè non avremmo imparato ad utilizzare le superfici lunari.

6.- Occorre anzitutto ricordare che il punto di partenza per ogni tipo di pianificazione è la corretta ed attenta acquisizione della situazione esistente per cercare di intendere quello che deve essere conservato e quello che deve esser cambiato.

E la prima conseguenza sul piano degli strumenti e delle metodologie di indagine è che ci si trova in presenza di una problematica interdisciplinare con conseguente necessità di apporti di varie esperienze professionali, opportunamente coordinate da chi perviene ad esprimerne una sintesi.

Allo stato delle cose nelle nostre città occorre cominciare dall'inventario delle aree disponibili perché questo è il punto di criticità iniziale e, cioè, l'invasione del territorio per deviazioni di scelte per interessi più o meno confessabili.

Rilevato lo stato delle cose e delle aree disponibili, si può partire per un tipo di pianificazione dove il sistema modulare dei decreti dell'aprile '68 sia soltanto una guida, non costrittrice, visto che gli abusi consumati sul territorio non consentono una adeguata applicazione di quei criteri che con discreta tecnica e corretti intenti furono a suo tempo formulati.

E nella rilevazione bisognerà avere particolare attenzione perché non è rara la deviazione nella stessa attività di rilevazione e di informazione di chi deve provvedere.

Nel contempo bisognerà realizzare un'adeguata informazione circa lo stato delle esigenze comunitarie che, in realtà, sono meno note di quanto sembri, come dimostra l'insufficiente gestione degli stessi rifiuti che, se opportunamente informata e tecnicamente diretta, avrebbe addirittura potuto essere occasione di formazione di ricchezza.

Ed a questo punto si conferma il carattere interdisciplinare dell'indagine sulla pianificazione territoriale, che non può essere affidata soltanto agli architetti ma deve essere integrata dalla presenza di opportune informazioni socioeconomiche e tecniche, settorialmente articolate, in modo che possano essere sinteticamente composte.

In sostanza vengono in rilievo le scienze del fare che si è cercato in qualche modo di delimitare attraverso le varie articolazioni del triennio di studio di applicazione.

Il prodotto finale è affidato alle rappresentanze locali che recepiscono le motivazioni più varie che però dovrebbero essere guidate da una adeguata informazione ed in particolare dovrebbero essere adeguatamente sviluppate le relazioni dei pianificatori in modo da arricchire il colloquio tra le forze politiche nelle assemblee rappresentative.

7.- A questo punto l'indagine del giurista deve in certo senso ripiegarsi su se stessa.

Le norme giuridiche delimitano competenze, regolano procedimenti, non sempre precisano i fini e quanto ai mezzi rinviano alle tecniche, al punto che, opportunamente, il Consiglio di Stato ha evidenziato l'eccesso di potere per violazione di norme tecniche (Ad. Plen. 16/89) ed ancora meglio IV sez. n. 601/99.

Questo significa che qualche indicazione può essere ancora data per quel che riguarda la fase giustiziale della pianificazione per la gestione del territorio. In particolare, gli artt. 1 e 16 della L. 205/00 ammettono la consulenza tecnica nel giudizio amministrativo dove il vizio della funzione può e deve essere rilevato attraverso le norme tecniche che ne disciplinano i contenuti, contribuendo a verificarne anche le finalità.

E' un'esigenza realistica quella che accorda rilevanza alla tecnica della funzione amministrativa nella fase giustiziale: rilevanza che non può e non deve essere negata se si vuole che il giudice amministrativo adempia il suo compito essenziale, specialmente, per le comunità locali, che pur esprimendo le motivazioni più varie, dovrebbero essere guidate da una adeguata informazione ed in particolare, si ripete, dovrebbero essere adeguatamente sviluppate le relazioni dei pianificatori in modo da arricchire il colloquio tra le forze politiche nelle assemblee rappresentative. mantenendo la funzione amministrativa coerente alle esigenze dei singoli e dei gruppi di varie dimensioni fino all'intera nazione e migliorandone il controllo giustiziale.

Giustizia amministrativa che sta a rappresentare la dimensione comunitaria degli interessi, più di ogni altro giudice che sia ancorato al rapporto interindividuale, derivante dalla pretesa punitiva o dal dissenso tra soggetti della negoziazione giuridica.

E' questa una prospettiva che induce ad andare sempre più al fondo delle cose, esigenza imprescindibile nella deficienza delle tecniche burocratiche e delle politiche, spesso a dimensione minima, e quindi inidonee a recepire perfino le informazioni necessarie.

L'uomo, a qualunque comunità appartenga, reclama provvedimenti adeguati agli interessi che emergono nelle varie comunità socio economiche, nonchè alle motivazioni individuali e collettive che la diffusa informazione nutre e sollecita.

Concludendo ci si deve riferire alle cose e la giustizia amministrativa è bene attrezzata per operare in tal senso giovando con la sua opera chiarificatrice ai singoli ed alle comunità ed è opportuno qui ricordare l'invito di un grande politico scomparso, quello della politica delle cose.

In questa prospettiva tutti costruiamo la polis.

8.- L'art. 18 della L. 17/8/1942 n. 1150, norma tuttora in vigore, considera l'espropriazione come strumento di attuazione dei piani regolatori generali al pari dell'art. 9 del T.U. 327/2001; sicchè sarebbe inesatto affermare che solo per i piani particolareggiati è stato riconosciuto che essi autorizzano l'esproprio essendo vero soltanto che secondo il precedente art. 16 terzultimo comma l'approvazione del piano particolareggiato equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previsto semplificandosi in tal modo la procedura dell'espropriazione.

Semplificazione che si spiega considerando che la dichiarazione di p.u. è sostanzialmente l'accertamento della pubblica utilità di una iniziativa pubblica o privata, mentre il piano particolareggiato è strumento di attuazione di scelte già compiute in sede di pianificazione generale che l'attuale art. 9 del DPR 327/2001 pone in via generale a base della potestà espropriativa.

In proposito una prima conclusione è nel senso del rafforzare il condizionamento pianificazione generale - espropriazione che consente l'attuazione di indirizzi di fondo e l'opportuno coordinamento spazio - temporale in sede di disposizione di trasferimenti coattivi.

9.- Il discorso sin qui condotto può essere sintetizzato ed in certo senso completato con le considerazioni che seguono:

A) E' fondamentale la distinzione tra proprietà pubblica e privata, espressa con intenti forse garantistici nell'art. 42 Cost., ma che, in realtà, evidenzia differenze strutturali avendo la proprietà pubblica motivazioni funzionali ed essendo la proprietà privata strumento di libertà e benessere della persona nei limiti delle garanzie accordate dalla legge.

B) In relazione alla disciplina legale della proprietà privata Pugliatti ha parlato di proprietà obbligata e combinando le disposizioni dell'art. 869 cod. civ. e dell'art. 9 D.P.R. 327/2001 si ottiene una significativa conferma di questa qualità della proprietà privata come obbligata perché edificazione ed espropriazione trovano la loro legittimazione proprio nella pianificazione che il proprietario deve rispettare.

C) Proprietà privata obbligata e proprietà pubblica funzionale evidenziano finalità e diversità dei rispettivi regimi perché i limiti di legge alla proprietà privata ne assicurano la funzione sociale sia come patrimonio gestito dai singoli, al meglio, sotto la spinta dell'interesse personale e, nello stesso tempo, come territorio disponibile per l'interesse generale con la compensazione dell'indennizzo in cui si converte il bene dell'espropriato, salvaguardandone personalità e risparmio, che non deve essere disincentivato, derivandone i capitali necessari per la condotta delle imprese e delle istituzioni.

D) Funzione complessa dunque quella dell'indennizzo, che non è soltanto strumento immediato di compensazione di un sacrificio imposto, ma che garantisce un sistema di libertà, da ravvisare specialmente nella libertà di iniziativa economica, nella garanzia della proprietà e nella tutela del risparmio, che reciprocamente si tengono, sia sul piano delle motivazioni ad agire che delle concrete possibilità di conservazione ed attuazione del sistema nel suo complesso; precisandosi che l'indennizzo, a torto sacrificato da improvvide leggi e dalla sordità a sovraordinati avvertimenti, esprime in realtà la dinamica del sistema, costruito specialmente negli artt. 41, 42 e 47 Cost., con il contribuito illuminato di Einaudi in quanto consente la conversione non solo della proprietà in indennizzo, ma attraverso l'indennizzo, convertibile in altre forme di risparmio, conserva i patrimoni come strumenti di libertà ed iniziativa.

E) E' specialmente in questo senso che l'altalena delle norme sulla determinazione dell'indennizzo esprime uno dei più significativi momenti di criticità del sistema, non solo perché crea spesso nuovi poveri, che, primo o poi, peseranno su tutti, ma anche perché fa nascere e moltiplicare duraturi e polimorfi contenziosi motivati specialmente dagli ingiusti sacrifici che la legale ma incostituzionale decurtazione degli indennizzi crea e perpetua nel tempo.

F) Se è vero, come a mio giudizio è vero, che il piano regolatore è il piano socio-economico della comunità che vive sul territorio pianificato - e del resto l'etimo di urbanistica è urbs e cioè - città, l'apporto alla formazione del piano non può che essere interdisciplinare, sulla base di una informazione adeguatamente raccolta, per ciascun settore di interessi umani, così come sezionati dall'esperienza storico- economica.

G) Il procedimento di formazione del piano che fissa il regime dell'utilizzazione del territorio, sia ad iniziativa dei singoli che per provvedimento di autorità, andrebbe attentamente regolato, magari con norme regolamentari, in modo da consentire il sollecito adattamento alle vicende socio-economiche ed al progresso tecnico - scientifico, prevedendo qualificate partecipazioni nella predisposizione del testo ed adeguate forme di pubblicità del testo stesso una volta predisposto, in modo da raccogliere osservazioni e proposte di gruppi e di singoli che devono essere "graziosamente nocivi" come furono uditi i fiorentini sul progetto di Santa Maria del Foree.

H) Il procedimento di formazione del piano deve essere esposto in accurata relazione che deve esprimere i problemi affrontati e le ragioni delle soluzioni adottate, in modo da agevolare l'interpretazione sia del testo normativo che dei grafici e guidare, ove occorra, l'aggiornamento del piano o sostenerne la perdurante attualità, in relazione al divenire delle comunità, che pur presenta non poche invarianti, ricordando il continuo eterogeneo di Max Weber.

I) La pianificazione generale ha un discreto modello, anche se non esaustivo, nell'art. 7 della vigente legge urbanistica nonché, per differenza, nelle diffuse norme sulla pianificazione particolareggiata (art. 13 ss.): modelli che andrebbero seguiti magari considerando anche gli apporti delle leggi regionali, ma ricordando che la pianificazione generale deve presentare coefficienti di elasticità in modo da poter essere via via attuata attraverso la pianificazione particolareggiata.

L) E mio convincimento che se si vuole andare verso una organica pianificazione del territorio, che davvero indirizzi l'andamento della vita comunitaria, lo strumento generale urbanistico deve essere unico perché, diversamente, non è né piano nè generale, mentre lo è seguendo il saggio modello dell'art. 7 che inserisce nella disciplina del piano interessi ambientali, storici, artistici e paesistici, menzionati questi ultimi se ed in quanto distinguibili dall'ambiente, che è il luogo in cui si vive e che non può non risultare regolato dalla disciplina del territorio sul quale l'uomo vive.

M) E' noto che la sola pluralità di testi normativi nella stessa materia determina complessi problemi di coordinamento cui, per i piani, si aggiunge la pluralità di grafici, anche a scale diverse; sicchè la confusione si aggrava rendendo improbabili soluzioni univoche: ritorna il confusum quod fractum di Montaigne.

N) Nessuno può illudersi su risultati vicini nel tempo perché la pluralità di piani moltiplica le occasioni di esercizio del potere e le relative strutture ma gli inconvenienti sono sotto gli occhi di tutti perché la frammentazione dei piani e delle strutture ha prodotto disordine nella gestione del territorio e ritardi nel progresso e la confusione ha favorito la politica dell'immediato che, per il settore del territorio, si è tradotto nella crescita disordinata dell'edilizia in danno dell'urbanistica e dell'ambiente, fino al punto di conteggiare le aree stradali nel computo delle superfici necessarie per realizzare volumi abitativi, e non soltanto.

O) La linea di tendenza dovrebbe essere quella di una legislazione ed amministrazione per settori organici di materie come previsto dalla legge 22 luglio 1975 n. 382, solo parzialmente attuata con il D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 ma che in realtà avrebbe meritato più adeguato sviluppo.

P) I testi unici sull'edilizia e sull'espropriazione rappresentano uno sforzo nel senso di dare organicità e certezza all'azione dell'amministrazione ma possono essere forieri di una produttiva evoluzione verso una legislazione unitaria sul territorio se è vero che la pianificazione territoriale deve essere lo strumento unitario per l'utilizzazione del territorio da parte dei soggetti sia di autonomia privata sia di funzione pubblica che, disponendo di un comune strumento di coordinamento delle rispettive attività, potrebbero sinergicamente operare nel senso dello sviluppo e del benessere di singoli e comunità, secondo il voto espresso nell'art. 3 del d.leg. 267/2000 sulle autonomie locali.

Q) Su questa via i problemi non sono pochi e si iniziano già dalla corretta delimitazione dell'area da pianificare, che da noi viene aprioristicamente risolto riferendosi al territorio dei singoli comuni : riferimenti al territorio dei singoli comuni: riferimenti che lasciano perplessi se si pensa che i 7/8 dei comuni italiani hanno una popolazione inferiore ai cinquemila abitanti e gli sforzi di aggregazione non producono troppi risultati mentre una conveniente dimensione, da individuare secondo gli interessi aggregati o aggregabili, è produttiva di direttive realizzabili su scala conveniente ed idonea ad eliminare duplicazioni e distorsioni.

R) In questa prospettiva va evidenziato che se è vero che il piano regolatore è la pianificazione socio-economica della comunità che vive sul territorio pianificato, allora è vero pure che valgono non solo i principi dell'art. 42 Cost., ma anche quelli dell'art. 41, 47 e 97 Cost., nel senso che spetta alla legge disporre in modo da coordinare attività economiche pubbliche e private e che il buon andamento della cosa pubblica non può essere lasciato al caso, trattandosi invece di valutare iniziative, da un lato, e le possibilità che il territorio offre, dall'altro, in modo da poter operare secondo una scala di priorità, dalle motivazioni composite, ma tutte tendenti a produrre ordine nell'attività umana, secondo la funzione propria del diritto, come ben aveva inteso il grande Einstein che fin dal 1930 avvertiva che: "il libero gioco delle forze economiche, la sfrenata e caotica ricerca della ricchezza e del potere sono ben lungi dal costituire una soluzione ragionevole dei problemi. Per scongiurare la perdita di preziose energie produttive, l'impoverimento e l'abbrutimento di larghi strati della popolazione, è indispensabile organizzare la produzione, il lavoro e la distribuzione secondo un piano preciso".

S) Ed una ben articolata pianificazione del territorio aiuta non poco a percepire la giusta dimensione degli interessi umani e delle possibilità di appagamento.

T) Potrebbe la pianificazione del territorio evidenziare la funzione del diritto come fonte di ordine? Richiamando la legge etica alla base dell'ordine e del benessere, Gandhi ne specifica mirabilmente i contenuti con queste parole: "L'uomo si distrugge con la politica senza principi, con la ricchezza senza lavoro, con l'intelligenza senza carattere, con gli affari senza morale, con la scienza senza umanità, con la religione senza fede, con l'amore senza sacrificio di sé" (in L'Avvenire del 23/12/2003).