“Il Consiglio di Stato nella storia
d’Italia. Biografie dal 1861 al 1948 “
a cura di Guido
Melis , Milano, Giuffrè,
2006
Giuseppe Barbagallo[1]
1) Siamo contenti di aver finito questo lavoro che ha visto impegnati per quasi sette anni un gran numero di storici e giuristi. Ora il libro si stacca dagli autori ed inizia la sua vita, diviene patrimonio dell’interprete: il lettore.
Noi siamo qui per festeggiare questa nascita e per augurare una vita felice al libro.
Il libro è qui per ringraziare tutti quelli che l’hanno aiutato a nascere; la sua nascita segna anche la fine del lavoro, non ci saranno più gli incontri del comitato scientifico e degli autori, né quei dibattiti appassionati su specifiche questioni o sulla linea da seguire, quale ad esempio quello sull’ordine delle biografie, alfabetico o cronologico (mi è parso sempre strano che tutti gli storici fossero per l’ordine alfabetico, i giuristi per quello cronologico).
In ogni modo volevo iniziare questo mio intervento riferendomi, oltre che ai sentimenti di gioia per una nascita, ad una punta di nostalgia per la fine di questo periodo di ricerca, di appassionata creazione e vivaci confronti.
2) Il libro ringrazia i presidenti Renato Laschena, che ha promosso l’iniziativa, Alberto de Roberto, che l’ha portata a compimento, il compianto Valentino Giovannelli che ha avuto l’idea, tutti gli autori e i molti altri che hanno dato il loro contributo.
L’opera, interamente finanziata dal C.N.R., che è oggi qui presente nelle persone del presidente prof. Fabio Pistella e del prof. Sergio Marchisio, si è valsa di una rete di aiuti disinteressati, senza i quali non sarebbe potuta venire alla luce.
Nella cornice offerta dalla struttura del Consiglio di Stato (in particolare la biblioteca, l’ufficio del personale di magistratura, gli archivi, gli uffici della Presidenza) hanno graziosamente contribuito il Comitato scientifico che ha dettato le linee dell’opera, il professor Melis, che, oltre che autore di biografie, è stato il disinteressato coordinatore, che ha guidato la ricerca e ha svolto la preziosa e pesante opera di cercare di uniformare le varie voci.
Inoltre senza la disponibilità dei sovrintendenti dell’Archivio centrale dello Stato (Paola Carucci, Maurizio Fallace e Aldo Ricci) che hanno in tutti i modi facilitato la ricerca e la pubblicazione, l’opera non avrebbe visto la luce.
Sono poi tanti coloro che hanno dato importanti contributi, come alcuni familiari dei biografati, uno stesso biografato, il presidente Gabriele Pescatore, che è qui con noi assieme al pres. Pasquale Di Pace, esperti di storia delle istituzioni, i quali, leggendo le prime biografie stampate in edizione provvisoria, hanno dato utili indicazioni (fra questi il Senatore a vita Giulio Andreotti che ha fatto interessanti precisazioni quale quella sul periodo della clandestinità di Meuccio Ruini), il presidente Giovanni Paleologo che ha fornito le stampe dei palazzi, ove ha avuto sede il Consiglio di Stato, stampe procurate attraverso una non facile ricerca, il presidente Iannotta prodigo di consigli, il dottor Mario Missori, che ha assicurato al gruppo la sua rara competenza archivistica.
Ma quel che preme dire è una parola sugli autori, su tutti questi giovani, e anche meno giovani storici, cha hanno scritto le biografie e le schede. La loro partecipazione al lavoro è stata edificante, il compenso da loro ricevuto minimo.
Vi sono nel nostro Paese classi di intellettuali importanti che svolgono fondamentali ricerche di base, il cui lavoro non ha un immediato riscontro con un interesse economico, ma è fondamentale per l’ordinamento; questi dall’entusiasmo e dalla passione per la loro attività traggono la principale ragione del loro fare.
A questa classe appartengono gli storici autori del nostro libro. Il Consiglio di Stato li ringrazia.
Io sono onorato e contento di aver potuto lavorare con loro.
A questi ringraziamenti vanno aggiunti quelli alla Fondazione del Monte di Bologna e Ravenna, che ha contribuito alla pubblicazione, all’Editore Giuffrè, il quale, fra tanti editori, ha voluto pubblicare il dizionario biografico ritenendo che l’opera fra storia e diritto fosse importante e colmasse una lacuna.
3) Fra le idee che hanno guidato il lavoro mi pare utile indicarne due:
a) la storia di un Paese come di una Istituzione è storia di persone e ognuno lascia un segno;
b) anche in un’attività istituzionale, per sua natura neutra e tendenzialmente asettica, ciascuno porta in qualche misura il suo modo di essere.
Quindi il lavoro tende a descrivere il biografato nella società, a cercare il filo che lega fra loro lo studio, l’attività precedente, quella successiva presso il Consiglio di Stato, quella esterna.
Si è cercato di cogliere nelle decisioni e nei pareri l’apporto del relatore e del presidente (questo è reso più difficile dalla natura collegiale degli atti, ma è talvolta facilitato dalla prassi di specializzazione, tendente a dar rilievo alle esperienze precedenti dei componenti del Consiglio di Stato.
Il componente del Consiglio di Stato si avvale della sua esperienza nell’Istituto; poi porta all’esterno nelle altre istituzioni, come direttamente nella politica, ove spesso è chiamato ad operare, il patrimonio di conoscenza e di comprensione delle cose acquisito nella attività al Consiglio di Stato.
La centralità dell’uomo consente una storia dell’istituzione senza schemi aprioristici è superata la ripartizione tra storia interna, storia del diritto, storia sociologica e politica; è lasciata al lettore la piena libertà di interpretare attraverso i propri schemi: così ad esempio il rapporto pubblico-privato; la forza dei gruppi o reti e la loro incidenza sullo Stato, la titolarità del potere di governare, la relazione fra fini e potere, lo svolgersi delle idee.
Presupposti fra i fatti minimi e i grandi eventi non sono delineati in astratto, ma sono affidati alla sensibilità o all’interpretazione del lettore che è libero di creare il proprio schema.
4) La grande storia.
La storia emerge sia dalla vita dei biografati, sia attraverso i pareri e le sentenze.
Per quanto riguarda il primo aspetto moltissimi sono i magistrati del Consiglio di Stato che hanno partecipato alla vita politica, eletti deputati o nominati senatori, e molti hanno rivestito incarichi di governo.
Sono 52 i magistrati che nel periodo oggetto della ricerca hanno assunto incarichi di governo circa una o più volte.
Molti sono anche i consiglieri di Stato della prima parte della seconda metà dell’800 che hanno attivamente rappresentato gli ideali del Risorgimento, quali ad esempio Luigi Chieri, Cesare Correnti, Martino Beltrami Scalia, Tommaso Arabia.
I Consiglieri di Stato fino all’inizio del ‘900 nella maggior parte, provenivano dall’Amministrazione dell’interno ed erano giunti al grado di prefetto, ma non è mancato l’apporto di esperienze diverse di consiglieri provenienti dall’Amministrazione delle finanze, della pubblica istruzione dei lavori pubblici, dal mondo universitario, dal libero foro e in seguito dalla magistratura ordinaria e dall’avvocatura dello Stato.
Così la gran parte dei Consiglieri di Stato sono laureati in legge, ma sono anche presenti magistrati con titoli diversi quali un ingegnere, proveniente dal mondo militare dell’aeronautica (Giulio Costanzi), realizzatore assieme al col. Froero di un trimotore bombardiere a grande autonomia il c.c. 20, nominato Consigliere di Stato nel 1928. Rilevanti i pareri dei quali fu relatore in materia di forniture militari (ad esempio mitraglierie pesanti, aeroplano Asso).
Dalle pagine di queste prime biografie emergono anche le discussioni sui temi dell’assetto delle giurisdizioni; così nella biografia di Filippo Cordova è documentato il dibattito con Mancini sulla giurisdizione precedente la legge sull’abolizione, del quale c’è traccia anche nella scheda; alla fine del 1800, nel 1897, 8 anni dopo la legge istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato, Giuseppe Saredo, presidente della IV Sezione, che sarebbe diventato presidente del Consiglio di Stato l’anno successivo, si rese interprete di una intransigente difesa delle nuove funzioni di giustizia amministrativa, nei confronti della Corte di cassazione in un acceso dibattito con Oronzo Quarta, avvocato generale alla Corte di cassazione.
Così un altro rilevante dibattito emerge dalla biografia del civilista e pandettista Giorgio Giorgi la cui presidenza coincise con un periodo particolarmente delicato, contrassegnato dal varo e dalla prima sperimentazione della legge 1907, istitutiva della V Sezione; Giorgi nel suo intervento, pubblicato nella parte I dell’”Annuario” del 1911, su “La giustizia amministrativa nel Consiglio di Stato”, si oppose vivamente all’idea di isolare le due sezioni giurisdizionali per farne un Supremo Tribunale Amministrativo e dette un bilancio nel complesso positivo della riforma.
Così i grandi temi della protezione della tutela dei beni artistici, le questioni connesse al decentramento amministrativo, alla formazione degli enti pubblici economici, alle leggi elettorali, ai codici, alla libertà religiosa, al passaggio allo Stato dell’insegnamento elementare all’insegnamento della religione nelle scuole sono più volte trattati.
L’avvento della nuova Costituzione viene più volte descritto in particolare attraverso la biografia di Meuccio Ruini uomo delle istituzioni la cui eccezionale statura morale e culturale gli consentì di non manifestare alcun cedimento al fascismo.
Sulla biografia di Meuccio Ruini vorrei tornare in relazione alle biografie di Alfredo Lusignoli, Camillo Corradini, e Vincenzo Giuffrida.
Tutti questi quattro magistrati furono proposti dal Governo Fascista per la decadenza dalla carica di consiglieri e due, Camillo Corradini e Meuccio Ruini, furono poi effettivamente dichiarati decaduti.
Queste quattro biografie sono una istruttiva metafora dell’atteggiamento tenuto innanzi all’emergenza del fenomeno del fascismo dai migliori esponenti delle élites giolittiane e radical-socialiste.
Mi limiterò a leggere la lettera con la quale Camillo Corradini comunicò al suo vecchio patron Giolitti la notizia della sua dichiarata decadenza.
“Carissimo Presidente, finalmente la commedia del Consiglio di Stato è finita. Il 23, il giorno del mio compleanno, ricevetti dalla Ragioneria del Ministero dell’interno un avviso litografato col quale mi si comunicava che quell’ufficio aveva provveduto ad emettere un ruolo di spesa fissa in mio favore, con l’assegno provvisorio di pensione. Ho visto poi Lusignoli, il quale per l’interessamento di Tittoni fu salvato, altrettanto pare sia avvenuto di Giuffrida per l’intervento del Pirelli. Non so di Meuccio Ruini, forse questo sarà il solo compagno (seppure è vero) che mi fu dato. Io preferisco questa soluzione a qualunque altra che sapesse di equivoco. So che la cosa ti fa dispiacere, per le conseguenze che può avere per la mia vita materiale, ma non ti dar pensiero, siamo ancora nell’anno francescano e noi siamo di quella scuola, e per quanto gli italiani siano restii a dar lavoro, quando non si è in piena armonia col governo, pure ho fiducia di andare avanti. Non ne parliamo più, se no, questa diventa quasi una lettera sovversiva e perciò incriminabile. Goditi la primavera e arrivederci a Roma. Con i saluti più affettuosi aff.mo Corradini”.
La destituzione effettivamente aggravò la condizione economica di C., anche perché subito dopo venne presa con l’assenso di Mussolini, la decisione di decretare nei suoi confronti la decadenza dal diritto di godere di un alloggio costruito con il contributo dello Stato (ciò che era espressamente previsto per coloro che si fossero posti in condizioni di incompatibilità con le direttive politiche del governo: ed era questa esattamente la situazione di C.). Questi, negli ultimi mesi della sua vita, tornò a dedicarsi – per integrare “modesto bilancio familiare” – alla nuova edizione del Trattato di diritto amministrativo, al quale fu dedicato uno scambio di lettere con Orlando.
Le difficoltà economiche dovettero però aggravare rapidamente anche le già precarie condizioni di salute di C., che morì a Roma il 30 dicembre 1928. Ai suoi funerali, come ebbe a rilevare la polizia, parteciparono circa settanta persone, fra le quali vennero notati Ruini, Bonomi, Aristide Carapelle, Alfredo Lusignoli e il deputato Amedeo Sandrini.
Prima di passare alle conclusioni desiderio ricordare ancora, quale storia che emerge dalle decisioni, il dottor Senise medico dell’Ospedale psichiatrico di Napoli che escluso da un concorso interno perché non appartenente al P.U.F., si vide accogliere il ricorso perché “Il requisito di appartenenza al partito è richiesto soltanto per conseguire la qualità di impiegato, ma non per conservare tale qualità con tutti i diritti ad essa annessi (presidente Fagiolari est. Corsini Senise c/ Provincia di Napoli 17.5.1938).
5) Questi cenni così minimi sull’oggetto del lavoro possono far intuire quale sia la ricchezza di dati di storia dell’amministrazione e di storia generale che passano attraverso queste biografie.
Come ho già accennato, sorregge una delle metodologie di indagine seguite il pensiero che la storia è fatta da ciascuno, perché ciascuno nella sua attività crea. Un gesto comune e banale di solidarietà segna l’ordinamento e si propaga.
La acquisizione concettuale che la attività di interpretazione della legge è creativa, l’idea che l’interprete pone in quell’attività la sua cultura, la sua esperienza il suo essere, non vuol quindi sottolineare uno specifico protagonismo di una particolare categoria di operatori della storia, ma vuole essere metafora dell’opera di ciascuno, che è sempre creatore.
Concludo con il manifestare una sensazione, la lettura dell’opera dà un senso di continuità della vita, quasi di immortalità laica, di comunione fra passato, presente e futuro.
I versi del Petrarca
“La vita fugge, et non s'arresta una ora,
et la morte vien dietro a gran giornate,
et le cose presenti et le
passate
mi danno guerra, et le
future ancora;
qui sono capovolti, è il trionfo di una vita che continua, è l’idea che le cose passate le presenti e le future non ci danno guerra, ma pace e speranza in un mondo migliore.