a cura di
Salvatore Cacace - Consigliere di Stato ([1])
SOMMARIO
1. – La idoneità delle imprese nel
sistema dei lavori pubblici.
2. – Il ruolo dell’Autorità per la
vigilanza.
3. – Elementi di criticità del sistema di
qualificazione: i certificati-lavori.
4. – Elementi di criticità del sistema di
qualificazione: le indicazioni sulle attestazioni SOA.
1. – La idoneità delle imprese nel
sistema dei lavori pubblici.
Ciascun appalto non rappresenta una mera esercitazione accademica, caratterizzata da una verifica
puramente formale del rispetto di alcune regole, bensì una vicenda, in cui
quelle regole sono predisposte per garantire all'Amministrazione procedente il
raggiungimento del risultato che la stessa si aspetta dalle prestazioni
contrattuali, di talché si possa ottenere il massimo del soddisfacimento
dell'interesse pubblico strumentalmente connesso con la gara esperita.
L’appalto tende dunque a soddisfare l'esigenza della P.A. di individuare un partner affidabile
per la contrattazione, ossia un soggetto in possesso di un adeguato livello di
esperienza e di doti operative, in modo da garantire lo “spessore
organizzativo” dell'impresa contraente.
Un tale risultato è con tutta evidenza attingibile solo
circoscrivendo l’accesso ai pubblici appalti a quei soggetti, che siano in
grado di garantire, per un verso, un sicuro regime di imputazione degli effetti
del contratto e di responsabilità personale e patrimoniale e, per l'altro,
un'evidente capacità all'esercizio di attività d'impresa ([2]).
Per questo, sia la legislazione italiana che quella comunitaria
sugli appalti pubblici si basano, tra l’altro, sul caposaldo della
predeterminazione di un “mercato” delle imprese.
Come è stato in
proposito efficacemente osservato, “la predeterminazione di un mercato
di imprenditori non significa la chiusura dello stesso, ma solo la necessità
che l’ingresso tra i potenziali contraenti della P.A. sia concesso solo a
soggetti dotati di sufficienti requisiti soggettivi ed oggettivi. Il possesso
di tali requisiti deve soddisfare il bisogno di sicurezza della stazione
appaltante, sotto i diversi profili variamente ipotizzabili nella gestione di
un rapporto contrattuale complesso quale l’appalto: la solidità economica del
contraente, la sua capacità professionale, l’onestà, l’assenza di legami con
organizzazioni malavitose, il rispetto delle norme sociali e di sicurezza e
mille altre ben note a tutti” ([3]).
Ciò significa, in estrema sintesi,
che alla contrattazione con
I requisiti per la partecipazione alle gare, siano esse di lavori o
servizi o forniture, sono dunque preordinati ad assicurare la necessaria
corrispondenza tra l'idoneità della ditta partecipante ( alla quale il
requisito è richiesto ) ed il servizio, opera o fornitura oggetto della gara
medesima ([6]).
Venendo,
in particolare, alla attuale disciplina dell’assoggettamento degli esecutori, a
qualsiasi titolo, di lavori pubblici ad una procedura di qualificazione e di
certificazione dei prodotti, servizii e sistemi di qualità aziendali impiegati,
la stessa trova la sua scaturigine, com’è noto, nella legge quadro sul riordino
dei lavori pubblici n. 109/1994.
Il
regime previgente ad essa prevedeva, invero, un potere di verifica diretta, da
parte dello Stato, circa la sussistenza, in capo ai soggetti iscritti all’Albo
Nazionale dei Costruttori, dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria,
oltre che di quelli generali.
Nell’àmbito
della complessiva riforma del sistema dei lavori e delle opere pubbliche,
avviata con la c.d. legge Merloni n. 109/1994, più volte rimaneggiata ed
integrata nel corso dei suoi dodici anni di vita, il legislatore ha infatti
ritenuto di innovare completamente il sistema di verifica della idoneità delle
imprese a progettare e realizzare opere pubbliche, abbandonando il criterio della diretta e
totale amministrazione della materia da parte della mano pubblica ( espressione
di una concezione verticistica ed autorizzatòria del requisito di
qualificazione delle imprese ) ed affidandola ad organismi di diritto privato,
preventivamente autorizzati da apposito organismo pubblico (l’Autorità), con il
conseguente trasferimento dei relativi poteri di concessione e revoca delle attestazioni
di qualificazione in capo a detti organismi privati; detti soggetti accertano ed attestano l'esistenza, nei
soggetti esecutori di lavori pubblici, degli elementi di qualificazione di cui
all'art. 8, comma 3, lettera c), ed eventualmente lettere a) e b), della legge
n. 109 del 1994 ( v., oggi, l’art. 40 del D.Lgs. 12-4-2006, n. 163
”Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” ).
Tutto
ciò, è stato opportunamente sottolineato ([7]), in coerenza
con una generale tendenza, manifestatasi già in maniera prevalente negli ultimi
due decenni di vita del previgente regime di disciplina del settore dei lavori
pubblici, a responsabilizzare e valorizzare l’azione dei soggetti diversi dallo
Stato operanti nell’ordinamento, oltre che alla semplificazione ed
accelerazione delle procedure amministrative.
In tale prospettiva si inquadra il
sistema "unico" di qualificazione - disciplinato, in attuazione della
legge n. 109 del 1994, dal d.p.r. 25 gennaio 2000, n. 34, recante il
regolamento sulla qualificazione - che, da una parte, si avvale di organismi di
diritto privato per il rilascio dell'obbligatorio attestato di qualificazione,
dall’altra attribuisce alla Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (
oggi, ai sensi dell’art. 6, comma 1, del Codice dei Contratti, “Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture” ) la
vigilanza, appunto, sulla attività di tali organismi.
Il
ruolo dell’Autorità, con particolare riguardo al fenomeno delle certificazioni
prodotte in tale sistema da privati, mérita un breve esame.
2. – Il ruolo dell’Autorità per la
vigilanza.
In linea generale può evidenziarsi, anche alla stregua
dell’interpretazione fornita dal Giudice delle Leggi delle norme che
individuano e regolano il ruolo e le attribuzioni dell’Autorità ([8]),
che detta Autorità è espressione della volontà del Legislatore di istituire -
in sede di adozione di una riforma generale del sistema dei lavori pubblici che
attribuisce ruolo primario ai soggetti attivi del procedimento di gara ( stazione
appaltante ed imprese ), in un’economia regolatrice dell’intero sistema
caratterizzata dal decentramento - un centro unitario di vigilanza e garanzia,
autonomo da ogni altro potere amministrativo, che consenta di avere, a tutti
gli interessati ( organismi pubblici e privati ), su tutto il territorio
nazionale, una conoscenza completa ed integrata dei dati soggettivi ed
oggettivi relativi al sistema delle gare per l’affidamento dei lavori pubblici;
e tutto ciò utilizzando, in forma collegiale, le migliori risorse di più alta
qualificazione in materia, allo scopo di consentire alle istituzioni ( ordinarie
) di amministrazione attiva, di controllo e giurisdizionali il più efficiente
ed efficace esercizio delle rispettive attribuzioni.
La potestà generale di
vigilanza devoluta all’Autorità sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture si concreta, per quanto più qui interessa, nella vigilanza sul
sistema di qualificazione delle imprese, attribuita all’Autorità dall’art. 4,
comma 4, lett. i), della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (v., oggi, l’art. 6,
comma 7, lett. m), del Codice dei contratti).
Trattasi di attività,
che, ha chiarito la giurisprudenza, non può manifestarsi nella emanazione di criterii o direttive concernenti
il sistema della qualificazione delle imprese ([9]), sia
perché il conferimento di tale potestà avrebbe dovuto essere esplicitato con
indicazione dell'ambito di intervento nella stessa sedes materiae nella quale si sono definite le forme della
vigilanza, sia perché la legge n. 109 del 1994, all’art. 8, demanda la
disciplina dei requisiti necessarii per la qualificazione al Regolamento n. 34
del 2000, che li enuncia nel Titolo III, sulla cui osservanza, come si è visto,
l'Autorità deve vigilare, senza alcun potere di integrazione o interpretazione
adeguatrice.
Siffatta potestà è
dalla stessa esercitata
sulla base delle norme regolamentari allo scopo emanate, i cui contenuti
dispositivi devono essere interpretati sulla base dei principii e criteri
dettati dall'articolo 8 della legge quadro ( v., oggi, l’art. 40 del Codice dei
contratti ).
Il quadro, che si evince da un esame dettagliato delle norme, è il
seguente ([10]).
L'art. 8, comma 3, della legge quadro stabilisce che il sistema di
qualificazione "è attuato da organismi di diritto privato di attestazione,
appositamente autorizzati dall'Autorità".
L'art. 10, comma 1, del d.p.r. n. 34/2000, conferma che "lo svolgimento da
parte delle SOA dell'attività di attestazione della qualificazione (...) è
subordinato all'autorizzazione dell'Autorità"; e l'art. 10, comma 5, del
d.p.r. n. 34/2000 attribuisce all'Autorità il potere di revocare
l'autorizzazione alle SOA, in presenza di determinate condizioni.
Viene dunque riconosciuto, oltre ad un generale potere di vigilanza
dell'Autorità sul sistema di qualificazione ( anche a fini informativi, per la
formazione degli elenchi su base regionale delle imprese qualificate, ex art. 11, comma 2, del d.p.r. n.
34/2000 ), un più specifico potere dell'Autorità di autorizzare e revocare
l'attività delle SOA e di vigilare sulla compagine societaria delle SOA
medesime ( art. 8, comma 5, del d.p.r. citato ).
Il sistema, come s’è detto, si avvale dei veduti organismi di diritto
privato ai fini del rilascio dell’obbligatorio attestato di qualificazione, che
espressamente viene configurato come l'unica "... condizione necessaria e
sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei requisiti di capacità
tecnica e finanziaria, ai fini dell'affidamento dei lavori pubblici" (
art. 1 del regolamento ).
Tràttasi di dichiarazione di scienza dotata di funzionalità autonoma, che
si inquadra in un fenomeno ben più ampio, proprio degli ultimi dieci anni, in
cui i poteri certificatori
pubblici sono stati sensibilmente depotenziati, perseguendo fini di
semplificazione e deburocratizzazione ([11]).
La messa in
circolazione dei fatti, stati o qualità riguardanti soggetti dell’ordinamento
avviene sempre più ad opera di atti privati.
Come dipendono da
soggetti privati le certezze sulla qualità di un certo processo organizzativo
volto all’immissione sul mercato di un determinato prodotto o di una
determinata attività, così le certezze «fotografate» negli atti amministrativi
di certazione dell’idoneità dei soggetti ad operare nel settore dei lavori
pubblici sono affidate a privati.
“Il fenomeno
descritto”, com’è stato in generale efficacemente osservato a proposito del
rapporto tra certificazioni
private e processi decisionali pubblici ([12]), “sembra in parte
attenuare il principio per cui il potere di certificare costituisce la
manifestazione tipica del potere pubblico, che dà certezza ai fatti (alle
situazioni) della vita reale. Sempre più il modo d’essere di un individuo, di
un’organizzazione, di un prodotto e/o di un’attività dipende da come è
rappresentato in un atto generato da soggetti privati”.
Le attestazioni SOA,
dunque, costituiscono oggi l’esclusivo parametro di riferimento in relazione
alle caratteristiche ( i requisiti d’ordine generale e speciale ), di cui
attestano il possesso in capo all’impresa aspirante alla esecuzione di lavori
pubblici, che risulta così “qualificata”, con effetti generali sulla stessa
idoneità dell’impresa stessa a contrattare con
Nell’àmbito di una
diffusa tendenza a limitare la riproduzione per mano pubblica delle certezze
acquisite dalle amministrazioni, l’ordinamento si appoggia così, anche quanto
all’accertamento ed alla dichiarazione del possesso dei requisiti richieste
alle imprese per la partecipazione alle gare indette per l’affidamento di
lavori pubblici, ai privati, che, per quanto autorizzati dall’Autorità
all’esercizio di una attività di indubbio interesse pubblico, sono pur sempre
privati.
La pubblica
amministrazione vede così sensibilmente ridotti i poteri a carattere certativo
e dichiarativo per esigenze di contenimento della spesa pubblica, di
semplificazione e di snellimento della burocrazia, che hanno portato, anche nel
settore che ne occupa, “ad affidare ai privati il potere di svolgere attività e
di adottare atti rispetto a cui gli enti pubblici vengono lasciati, per così
dire, « sullo sfondo », riservando ad essi lo svolgimento delle attività di
controllo” ([14]).
L’efficacia di una tale
attività di controllo è allora fondamentale e, per così dire, “vitale” per la sopravvivenza
del sistema, funzionale agli interessi pubblici che ad esso presiedono.
Se, infatti, la dimostrazione della capacità
economica e tecnica delle imprese aspiranti alla partecipazione alle gare per
l'affidamento dei contratti della Pubblica Amministrazione, come è stato
osservato ([15]), è
volta a consentire alla stazione appaltante di verificare l'affidabilità
economica, finanziaria e tecnica dei concorrenti rispetto all'oggetto del
contratto che si intende appaltare, nonché l'attitudine a proseguire nel tempo
l'attività, nel rispetto dei principii di buon andamento e di par condicio tra le ditte partecipanti, allora
la verifica del possesso dei requisiti per la partecipazione alle gare per
l’affidamento di appalti pubblici potrà dirsi rispettosa dei principii di
ragionevolezza ed imparzialità dell’azione amministrativa di diretta emanazione
costituzionale, nonché dei principii, di derivazione comunitaria ed immanenti
nell’ordinamento nazionale, di concorrenza ed apertura del mercato degli
appalti pubblici, solo nella misura in cui essa sia effettiva e trasparente.
Da questo ultimo punto di vista, se è vero che il possesso delle
indispensabili caratteristiche di affidabilità strutturale ed operativa è certificato
unicamente dalla attestazione
Soa ( necessaria per concorrere agli appalti di lavori pubblici di importo
superiore a 150.000 euro ) e che solo l'organismo di attestazione, sulla scorta della normativa di
settore, può riscontrare l'effettiva o perdurante sussistenza dei prescritti
requisiti in conformità alla definizione contenuta nell’allegato A al D. Lgs. n.
34/2000 ([16]), la
salvaguardia del sistema deve ritenersi indubbiamente affidata alla fase dei
controlli amministrativi attribuiti all’Autorità.
Questa ha in proposito in particolare il potere-dovere, a presidio degli
ineludibili principii sopra evidenziati, di accertare che le attestazioni non
siano state rilasciate “in difetto dei presupposti stabiliti” ( art. 6, comma
7, lett. m), del Codice ).
Concentrando l’attenzione su tale declinazione dell’attività di vigilanza
dell’Autorità, spetta certamente alla stessa assumere, verificare e valutare i
fatti ( ed i documenti ) posti a base della qualificazione attribuita dalla SOA
e ciò a presidio di un sistema, in cui, come s’è visto, l’attestazione si
configura in sostanza come atto c.d. “preclusivo”, atto, cioè, che, in quanto
“atto di certezza” ( contenente
attestazioni su fatti in cui « l’asserzione del fatto diventa un elemento della
fattispecie reale », che rappresenta ), ha la funzione di fissare
incontestabilmente il fatto, così limitando il principio inquisitorio ( càrdine
fondamentale e tradizionale del procedimento amministrativo ) e dando certezza
legale alla porzione di realtà ( idoneità dell’impresa ) valutata mediante il
sistema di accertamento posto in essere dalla SOA ([17]).
Da quanto detto pare
discendere che, in presenza di una certificazione “atto preclusivo”, da un lato
diminuisce la portata del potere di verifica autonoma, che l’ente procedente (
nel campo degli appalti pubblici, la stazione appaltante ) può esercitare
durante il processo decisionale pubblico ( v. in proposito l’art. 1, comma 4,
del D.P.R. n. 34/2000, a norma del quale “le stazioni appaltanti non possono
richiedere ai concorrenti la dimostrazione della qualificazione con modalità,
procedure e contenuti diversi da quelli previsti dal presente titolo, nonché
dai titoli III e IV” ), dall’altro deve ritenersi corrispondentemente
potenziato il potere inquisitorio dell’Autorità di controllo preposta al
settore, relativamente alla verifica della sussistenza, in capo alle singole
imprese “qualificate”, dei requisiti sottostanti
all’accreditamento-attestazione
richiesto dalla legge ai fini della partecipazione agli appalti.
Ciò posto in linea di principio, quanto ai poteri di controllo sulle
singole attestazioni, il quadro normativo è il seguente.
A norma dell'art. 12, comma 5, del D.P.R. n. 34/2000, "le SOA trasmettono
all'autorità, entro quindici giorni dal loro rilascio, copia degli
attestati".
Gli artt. 14 e 16 del d.p.r. n. 34/2000, poi, disciplinano puntualmente i
poteri, qualificati come "vigilanza" e come "controllo" sul
sistema di qualificazione.
Dal quadro normativo così delineato emerge che il "controllo"
dell'Autorità di vigilanza sulle attestazioni rilasciate dalle SOA è regolato
negli artt. 14 e 16, quanto a iniziativa, procedimento ed effetti.
Quanto all'iniziativa, sono previste tre differenti modalità:
- istanza motivata e documentata di impresa terza, che può chiedere "la
verifica della sussistenza dei requisiti che hanno dato luogo al rilascio
dell'attestazione" ( art. 14, comma 2 );
- istanza della impresa interessata, che chieda il controllo dell'Autorità
sulle "determinazioni assunte dalle SOA in merito ai contratti stipulati
dalle imprese per ottenere la qualificazione";
- iniziativa di ufficio dell'Autorità, che "provvede periodicamente alla
verifica a campione di un numero di attestazioni rilasciate dalle SOA, di anno
in anno fissato dalla stessa autorità".
Quanto a procedimento ed effetti del controllo, formalmente la disciplina è
dettata solo per le prime due modalità di attivazione del controllo.
Infatti, per l'ipotesi in cui il controllo avviene su iniziativa dell'impresa
interessata, viene stabilito che "l'autorità, sentita l'impresa
richiedente e
Tale procedimento, e relativi effetti, sono richiamati dall'art. 14, comma 2,
per il procedimento di controllo su iniziativa di impresa terza.
Si deve ritenere che il procedimento di controllo ed i relativi effetti, come
delineato nell'art. 16, comma 2, si applichi anche nell'ipotesi di controllo a
campione, su iniziativa officiosa dell'Autorità.
Esaminando nel dettaglio il procedimento di controllo e i relativi effetti, si
evince che viene attribuito all'Autorità il potere di controllare la
sussistenza dei requisiti per il rilascio delle attestazioni, con un
procedimento che richiede il necessario contraddittorio con l'impresa
sottoposta a verifica.
Il procedimento sfocia in un provvedimento, con cui l'Autorità incide in
maniera penetrante sul potere delle SOA in ordine alle attestazioni, in quanto
l'Autorità "indica" in maniera vincolante le "condizioni da
osservarsi nell'esecuzione del contatto stipulato".
Dunque, l'Autorità detta alle SOA il contenuto dell'atto che
All'Autorità di Vigilanza, in sede di controllo, è in definitiva consentito, da
un lato, dare indicazioni alle SOA in merito al contenuto dell'atto da adottare
e, dall'altro, procedere essa stessa all'annullamento ovvero alla modifica
dell'attestazione ( in tal senso depone l’espresso disposto dell’art. 6, comma
7, lett. m), del “Codice dei contratti” ).
Quanto, infine, allo svolgimento di controlli sul comportamento delle
SOA, rileva l’art. 14 già citato, che lo prevede come strumento affinché le
stesse: a) rispettino le procedure previste per l'attestazione; b) evitino
ipotesi di conflitto di interessi; c) si attengano nel rilascio delle
attestazioni ai requisiti prescritti nel Titolo III; d) applichino le tariffe
stabilite.
3. – Elementi di criticità del sistema di
qualificazione: i certificati-lavori.
La legge n. 109 del 1994 ( e, oggi il “Codice” dei contratti ) prevedono, come s’è visto, un sistema di qualificazione unico per tutti gli esecutori, a qualsiasi titolo, di detti lavori, dove la qualificazione non è tuttavia un mero requisito per la partecipazione alle procedure di affidamento dei lavori stessi, bensì ( analogamente a quanto poteva dirsi del “vecchio” sistema della iscrizione all’Albo ) “un requisito soggettivo dell’impresa e cioè un presupposto di legittimazione, che consente all’impresa di essere parte di un appalto di opera pubblica durante tutta la durata di esso” ([18]).
Tale sistema “unico” garantisce così ( ed al tempo stesso impone in linea generale ) il possesso, da parte dell’esecutore di lavori pubblici, di una professionalità qualificata, che non può intendersi altrimenti “se non come requisito riferito alla specificità dell’attività esercitata” ([19]).
Ciò significa che i lavori eseguiti in passato dall’impresa che concorre all’affidamento di appalti di lavori pubblici non possono che avere caratteristiche similari, espresse in términi di categoria secondo il sistema unico ai sensi dell’art. 72 del D.P.R. n. 554/99, a quelle che connotano i lavori da affidare con l’appalto di cui di volta in volta si tratti e che tale specifica, necessaria, correlazione è assicurata dalla presenza dell’attestato SOA, rilasciato appunto con riferimento alle categorie del sistema di qualificazione.
I provvedimenti tipici di conclusione dell’appalto di lavori pubblici presuppongono, dunque, un sistema di qualificazione incentrato anche su aspetti di carattere oggettivo, quali, a dimostrazione dell’esperienza maturata nel singolo settore di qualificazione ( rappresentato dalla categoria ), la pregressa esecuzione di lavori analoghi da parte del concorrente.
Aspetti, invero, come quello relativo alle pregresse esperienze maturate
nel settore dell'attività oggetto di affidamento, costituiscono elementi
direttamente inerenti alla capacità operativa dell'impresa e, quindi, alla sua
generale affidabilità, con consequenziale loro rilevanza ai fini della
qualificazione dell’impresa e della sua ammissione alle gare, che dalla prima
deriva.
Al riguardo, risulta più che significativo il fatto che due dei tre
elementi elencati all’art. 18, comma 5, del D.P.R. n. 34/2000 ai fini della
dimostrazione della adeguata idoneità tecnica dell’impresa (che rappresenta uno
dei requisiti di ordine speciale per la qualificazione) attengono appunto alla
pregressa esecuzione di lavori similari e che oggi l’art. 40 del “Codice” dei
contratti, pur demandando al regolamento la definizione dei “requisiti di ordine generale in conformità
all’articolo
L’impresa, dunque,
acquista la qualificazione anche in virtù della dimostrazione della
professionalità, che, nel periodo determinato dall’art. 22 del D.P.R. n.
34/2000, ha dimostrato di possedere nella esecuzione di analoghi lavori e quel
requisito si appalesa determinante ai fini della dimostrazione della sua
capacità tecnica, finalizzata prima alla qualificazione e poi alla
partecipazione alle gare d’appalto.
L’importanza di tale
requisito ai fini della qualificazione dell’appaltatore è in realtà già
evidente laddove il legislatore, al comma 8 dell’art. 22 del D.P.R. n. 34/2000,
prevede “necessari riscontri a campione” sui certificati di esecuzione lavori,
rilasciati dalle stazioni appaltanti alle imprese esecutrici dei lavori ai fini
della presentazione degli stessi alle SOA, con cui le imprese medesime abbiano
stipulato “apposito contratto” ex
art. 15, comma 2, dello stesso D.P.R.; è questa, invero, si badi, l’unica
referenza, in relazione alla quale il legislatore secondario ha inteso ribadire
specificamente, evidentemente proprio per l’importanza ad essa annessa, la
necessità di espletamento di quell’attività di controllo a campione, già in via
generale prevista sulle “attestazioni rilasciate dalle SOA” dall’art. 14, comma
3, del Regolamento.
Oggi, con le previsioni
di cui all’art. 253, comma 21 ( che rinvia ad apposito D.M. la definizione dei
criterii, modalità e procedure per la verifica dei certificati dei lavori
pubblici e delle fatture utilizzate per i lavori privati, ai fini del rilascio
delle attestazioni SOA, ai sensi del D.P.R. n. 34/2000 ) e di cui all’art. 40,
comma 3, lettera b), ultimo periodo, del “Codice” ( “gli organismi di
attestazione acquisiscono detti certificati unicamente dall’Osservatorio, cui
sono trasmessi, in copia, dalle stazioni appaltanti” ), il legislatore ha da un
lato posto in essere una vera e propria verifica straordinaria sui documenti
che hanno dato luogo in passato all’attestazione ([20]) e dall’altro ha voluto con chiarezza rendere
vieppiù stringente, a regime, il controllo su tale requisito, sancendo che
dello stesso gli organismi di attestazione possano tener conto solo acquisendo
i “certificati unicamente dall’Osservatorio”.
Tràttasi di disposizioni
con tutta evidenza vòlte ad evitare rapporti ed ésiti fraudolenti, che possano
per avventura verificarsi nel triangolo stazioni appaltanti – imprese
esecutrici – organismi di attestazione, alla prevenzione e repressione dei
quali non sono stati più evidentemente ritenuti sufficienti i già previsti
controlli a campione.
Orbene, della lettera e
della ratio della norma di cui
all’art. 40, cit., non sembrano tener conto le “comunicazioni relative ai
certificati di esecuzione dei lavori”, di cui al Comunicato del Presidente
dell’Osservatorio dei lavori pubblici in data 6 luglio 2006.
La nuova procedura
telematica ivi individuata, infatti, una volta opportunamente premesso “di
dover acquisire telematicamente i dati contenuti nei Certificati in modo da
permetterne la consultazione in tempo reale da parte delle Società Organismo di
attestazione”, non prevede un accesso “identificato” ed “esclusivo” della
Società Organismo Attestazione al certificato inviato in via telematica dalla stazione
appaltante all’Osservatorio, che solo consentirebbe di considerare osservato il
veduto disposto della legge ( “gli organismi di attestazione acquisiscono detti
certificati unicamente dall’Osservatorio … ).
Ancor più equivoca,
poi, si rivela la previsione, secondo cui una copia del certificato,
“formalmente” conforme all’allegato “D” al D.P.R. n. 34/2000, sarà dalla
stazione appaltante “rilasciata all’impresa che la utilizzerà per il
conseguimento dell’attestazione di qualificazione”; con il che si omette di
considerare che il certificato utilizzabile per tale conseguimento deve
pervenire alla Società Organismo Attestazione esclusivamente per il tràmite
dell’Osservatorio.
Sembra, in realtà, che
a quest’ultimo sfugga che il veduto disposto dell’art. 40, comma 3, lettera b),
non ha affatto aggiunto al certificato di cui all’art. 22, comma 7, del D.P.R.
n. 34/2000, un nuovo tipo di comunicazione avente ad oggetto dati più o meno
diversi da quelli contenuti in detto certificato, ma ha solo previsto una
inderogabile modalità di acquisizione del certificato stesso ( che poi ciò sia stato
in via amministrativa previsto che avvenga in via telematica non può che essere
oggetto di plauso e di conformità dell’attività dell’Autorità alle disposizioni
del Codice dell’Amministrazione digitale ([21]) ) da parte della Società Organismo
Attestazione.
La prassi
procedimentale attivata dall’Osservatorio pare pertanto porsi in evidente
contrasto con la norma, vanificarne le vedute finalità e dare alfine la stura a
possibili eccezioni, da parte delle stazioni appaltanti così come da parte dei
concorrenti alle gare, alla presunzione di veridicità – tipica degli atti di
certezza – delle attestazioni SOA, presunzione che viene meno allorché il
procedimento previsto dal legislatore ai fini del conseguimento dell’attestazione
violi in qualche modo le precise modalità dettate dal legislatore stesso quanto
allo svolgimento del procedimento di cui si tratta.
4. – Elementi di criticità del sistema di
qualificazione: le indicazioni sulle attestazioni SOA.
Nella materia degli appalti di lavori
pubblici, il sistema di qualificazione unico – previsto in attuazione dell’art.
8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 – può continuare a trovare applicazione
nella misura in cui possa ritenersi conforme alla disciplina comunitaria ([22]) e, in particolare, sia riconducibile a quella disciplina in tema di elenchi ufficiali di operatori economici riconosciuti e
certificazione da parte di organismi di diritto pubblico o privato,
recata dall’art. 52 della Dir.
31-3-2004, n. 2004/18/CE ( Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi ).
Esempio di chiaro
adeguamento alla detta disciplina ( lo stesso non poteva dirsi, se pure con
riferimento alle previgenti direttive comunitarie, delle norme in materia
dettate dalla legge n. 109/1994 e dal D.P.R. n. 34/2000 ) sono le disposizioni
di cui all’art. 40, comma 9, del “Codice dei contratti”, secondo cui “le
attestazioni rilasciate dalle SOA devono indicare espressamente le referenze
che hanno permesso il rilascio dell’attestazione e i dati da esse risultanti
non possono essere contestati immotivatamente”.
Invero, che le “referenze
che hanno permesso il rilascio dell’attestazione” ( per referenze dovendosi
chiaramente intendere i mezzi di prova dei requisiti di ordine generale nonché
tecnico-organizzativi ed economico-finanziarii conformi alle disposizioni in
materia di qualificazione: v. il comma 3, lettera b), dello stesso art. 40 ) debbano
essere indicate sul “certificato rilasciato dall’organismo di attestazione
competente” risulta espressamente previsto dalla disciplina comunitaria ( v.
l’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 52 citato ), sì che la successiva
specificazione dell’obbligo in sede di normazione nazionale appare persin
superflua, dato il carattere puntuale, preciso e stringente ( in definitiva self executing ) della norma comunitaria
sul punto.
Né tale obbligo
rappresenta certo una novità.
Se
è vero, infatti, che il “Codice dei
Contratti” è in generale contraddistinto, in forza anche della necessità di
adeguamento della normativa interna a quella comunitaria, dal superamento della
pregressa regola della distinzione delle norme applicabili a seconda
dell’oggetto contrattuale ([23]), per quanto attiene ai requisiti di qualificazione concernenti l’oggetto
contrattuale “lavori”, già l’art. 29, comma 2, della Dir. 14-6-1993, n.
93/37/CEE
( Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, antecedente
alla stessa legge n. 109/94 ), nel prevedere la possibilità ch’esistessero
negli stati membri “elenchi ufficiali di imprenditori”, stabiliva che “per
ogni appalto, gli imprenditori iscritti negli elenchi ufficiali possono
presentare alle amministrazioni aggiudicatrici un certificato d'iscrizione
rilasciato dall'autorità competente” e che “nel certificato sono menzionate le
referenze che hanno permesso l'iscrizione sull'elenco e la classificazione che
tale lista comporta”.
E’
pur vero che di tale disposizione non v’è poi traccia né nella legge n.
109/1994 né nei relativi regolamenti attuativi, ma ciò non valeva certo a
renderla inoperante nell’ordinamento italiano, stante la più che sufficiente
specificità della Direttiva sul punto e dunque la sua diretta applicabilità
nell’ordinamento nazionale.
Il
miglior perseguimento degli interessi pubblici della par condicio e della trasparenza negli appalti pubblici esige
dunque, fin dalla istituzione del sistema di qualificazione nazionale, che i
documenti considerati idonei dall’organismo di qualificazione ai fini della
attestazione del possesso, da parte dell’impresa, dei requisiti di
partecipazione alle pubbliche gare per l’aggiudicazione di appalti di lavori di
determinata natura ed importo, siano indicati, e cioè descritti,
nell’attestazione relativa: tale indicazione, anzi, alla stregua della veduta
normativa, costituisce elemento essenziale e costitutivo dell’attestazione
stessa e la sua eventuale assenza rende dunque inidonea l’attestazione ad
esercitare quella funzione di presunzione di idoneità dell’impresa, ad essa
attribuita dall’ordinamento nazionale e comunitario.
Alla
luce di quanto fin qui considerato, stupisce, dunque, profondamente la presa di
posizione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, assunta
dinanzi alla Camera dei Deputati, secondo cui l’espressione di cui al comma 9
dell’art. 40 “sembra ripresa dalle precedenti disposizioni – art. 18 D. lgs. n.
358/92 e art. 17 D. lgs. n. 157/95 -
attinenti rispettivamente a forniture e servizi, ma appare poco attinente alle
attestazioni SOA”, sì che lo stesso comma, “poco chiaro”, sarebbe addirittura
“necessario eliminare” ([24]).
Stupisce,
in particolare, il fatto che la dichiarazione stessa non tenga in alcun conto le
disposizioni comunitarie presenti e passate in materia di indicazione delle
“referenze che hanno permesso l'iscrizione nell'elenco o/la certificazione
nonché la relativa classificazione” ( così, come s’è visto, il comma 2
dell’art. 52 della Dir. n. 18/2004 ); a meno che l’Autorità non ritenga il
sistema nazionale di qualificazione non riconducibile né assimilabile a quelli
di cui all’art. 52 cit., ma se così fosse i già consistenti dubbi sulla
conformità del sistema stesso al diritto comunitario diverrebbero all’istante
lampanti certezze.
Stupisce,
ancora, nel mérito, la dichiarata scarsa attinenza delle disposizioni in
questione “al caso delle attestazioni SOA”, quasi che queste non si basino,
come appunto prevede il ridetto art. 52, su referenze, del resto espressamente
e puntualmente specificate agli artt. 18 e 22 del D.P.R. n. 34/2000.
Né
la disposizione in argomento risponde solo a mere esigenze astratte di
imparzialità, trasparenza e par condicio
( di per sé già sufficienti a giustificarla ), essendo la stessa strettamente e
funzionalmente collegata ( anche ratione
loci ) alla successiva previsione che “i dati da esse risultanti non
possono essere contestati immotivatamente”.
Se
è vero, infatti, che all’iscrizione
nell’elenco od alla certificazione da parte di organismi pubblici o privati (
che comportano di régola una verifica a monte e poi eventualmente periodica
delle “referenze” che consentono l’iscrizione di norma in relazione ad una o
più classificazioni ) consegue una “presunzione di idoneità” per la partecipazione
alle gare richiedenti quella determinata iscrizione per quella determinata
classificazione, sì che dalla verifica di idoneità di siffatti soggetti si
prescinderà in sede di gara relativa a quello stesso lavoro, servizio o
fornitura, si tratta pur sempre di una forma di presunzione di legge, che si
potrebbe definire “relativa” ([25]), dal momento ch’essa si traduce nel
divieto di contestare “immotivatamente” i dati risultanti dall’iscrizione ( così
il comma 3 dell’art. 45 ed il veduto comma 9 dell’art. 40 del “Codice”; “senza
giustificazione”, afferma invece il comma 4 dell’art. 52 della Direttiva ), che
dunque sono da ritenersi motivatamente contestabili ( dalla stazione appaltante
o dagli altri partecipanti alla gara ) e che proprio a tal fine debbono allora
essere conoscibili nella forma più semplice possibile, individuata dal
legislatore nell’indicazione in quel certificato ( nel nostro sistema dei
lavori pubblici, l’attestazione SOA ) fatto valere dall’impresa ai fini della
dimostrazione della sua affidabilità dal punto di vista, in particolare, della
sua struttura tecnico-organizzativa.
Gli elementi di
affidabilità non sono dunque, nel sistema disegnato dal legislatore nazionale e
comunitario, automaticamente considerati in possesso dell’impresa per il solo
fatto di essere certificata ( o “attestata” ).
L’ente appaltante ed
i partecipanti alla gara possono pertanto mettere in discussione la
rappresentazione della realtà risultante dal certificato o attestazione: la
qualità tecnico-organizzativa “attestata” è insomma contestabile con
riferimento a quei dati ( quelle referenze ), che hanno permesso il rilascio
della attestazione.
In tal modo, la
verificazione di fatti complessi compiuta ai fini della valutazione della
affidabilità dell’impresa “attestata” ( e perciò ritenuta qualificata ), finora
ritenuta demandata unicamente alla SOA ( v., in proposito, il già ricordato art. 1,
comma 4, del D.P.R. n. 34/2000, che prevede che “le stazioni appaltanti non
possono richiedere ai concorrenti la dimostrazione della qualificazione con
modalità, procedure e contenuti diversi da quelli previsti dal presente titolo,
nonché dai titoli III e IV” ), torna in qualche modo nella disponibilità
dell’Amministrazione, cui non è più devoluto un mero giudizio antinomico “sussistenza-insussistenza”,
ma un vero e proprio potere di incisione, limitato alla singola gara, sul
contenuto di tali atti dichiarativi; potere, questo, sul cui corretto esercizio
i controinteressati presumibilmente ben vigileranno, anche, ove opportuno e
necessario, con lo strumento dell’azione giurisdizionale: ed allora l’ultima
parola sulla qualificazione spetterà, conformemente al nostro disegno
costituzionale, al Giudice adìto.
[1] Studio per una relazione al Convegno organizzato su
“Lavori pubblici tra riforma e controriforma” dall’IGI – ISTITUTO GRANDI
INFRASTRUTTURE, in Roma, il 28 febbraio 2007.
[2] V. T.A.R. Lazio, sez. I, 5 aprile 2004, n. 3176 ( in Juris Data - Redazione Giuffrè, 2004 ).
[3] Zucchelli C. ( con la collaborazione della dottoressa Lidia Germani ), Avvalimento dei requisiti da altre imprese nelle procedure ad evidenza pubblica, in www.giustizia-amministrativa.it, gennaio 2005. “In parole povere”, prosegue l’A., “la stazione appaltante pubblica deve essere posta in grado di compiere una scelta del contraente percorrendo il medesimo iter logico che un privato qualsiasi, anche non imprenditore, segue nell’affidare un appalto di lavori, sia pure modesto: egli compara i prezzi, ma anche l’affidabilità dell’imprenditore, desunta dai suoi precedenti rapporti contrattuali, dalle conoscenze acquisite da terzi, dalla fama di affidabilità goduta nell’ambiente e da altri mille segnali di cui ciascuno si fida nell’esercizio della propria prudenza contrattuale”.
[4] Quanto alla natura dei soggetti legittimati ad
accedere alla contrattazione in questione, va notato che mentre la previsione
legislativa nazionale ( art. 3, punto 19., del Codice dei contratti ) si limita
a riferire i termini <<imprenditore>>,
<<fornitore>> e <<prestatore di servizi>> ad “una
persona fisica, o una persona giuridica, o un ente senza personalità giuridica,
ivi compreso il gruppo europeo di interesse economico ( GEIE ) costituito ai
sensi del decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240, che offra sul mercato,
rispettivamente, la realizzazione di lavori o opere, la fornitura di
prodotti, la prestazione di servizi”, quella comunitaria ( art. 1, par. 8,
della direttiva 31-3-2004 n. 2004/18/CE
) precisa che "i termini «imprenditore», «fornitore» e «prestatore di
servizi» designano una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un
raggruppamento di tali persone e/o enti che offra sul mercato, rispettivamente,
la realizzazione di lavori e/o opere, prodotti o servizi”. Deve, al riguardo,
osservarsi che la circostanza che, nella disposizione interna di recepimento
della direttiva, risultino omessi gli “enti pubblici” tra i soggetti offerenti
consente di riconoscere una precisa volontà del legislatore nazionale di
definire in maniera diversa, rispetto alla classificazione comunitaria, il
novero dei soggetti di diritto ammessi alle procedure finalizzate
all'affidamento di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi e di
escludere, quindi, dallo stesso gli enti pubblici. Per quanto, in particolare,
concerne la legittimazione degli enti pubblici ad acquisire la qualità di
appaltatore di servizi, occorre rilevare che tale esplicita esclusione non
consente più di includere nella categoria di "prestatori di servizi"
quegli organismi pubblici, che comprendano tra le finalità d'istituto la
prestazione del servizio per il quale è stata indetta la procedura di selezione
e, quindi, l'esercizio della relativa attività (secondo modalità riferibili al
concetto di impresa ); e ciò diversamente da quanto si era ritenuto nel vigore
dell'art. 1, lett. c), della direttiva CEE 92/50 e dell’art. 3, comma 1, del d.
lgs. n. 157/95, che si limita a definire l'appaltatore come "prestatore di
servizi", omettendo, poi, una definizione della nozione di prestatore di
servizi. Non può invece escludersi che anche degli enti morali senza scopo di
lucro, quali le fondazioni, possano soddisfare i necessarii requisiti ed essere
qualificati come “imprenditori”, “fornitori” o "prestatori di
servizi" ai sensi delle disposizioni vigenti in materia, attese la
personalità giuridica che le fondazioni vantano e la loro capacità di
esercitare anche attività di impresa, qualora funzionali ai loro scopi e sempre
che quest'ultima possibilità trovi riscontro nella disciplina statutaria del
singolo ente.
[5]
[6] La previsione di requisiti di tale tipo risponde
all'imprescindibile esigenza, a sua volta connessa con il principio
costituzionale di buon andamento dell'azione amministrativa, di ottenere, nel
complesso, una garanzia qualitativa di un determinato ed atteso livello,
riferita all'esecuzione dell'intero rapporto contrattuale, considerato in
ciascuna delle singole fasi di svolgimento. Il possesso di requisiti pertinenti
con l'oggetto della gara mira, quindi, ad assicurare che l'impresa, cui
affidare la realizzazione dell'opera o lo svolgimento del servizio o della
fornitura, possa ritenersi idonea ad effettuare la prestazione secondo un
livello minimo di aspettative, sulla base di un indice presuntivo di idoneità
che dal possesso di tali requisiti può desumersi; v. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 18 maggio 2006 , n. 3572 ( in Foro amm.
TAR, 2006, 5, 1699 ).
[7] V. T.A.R. Lazio, Roma, 12 marzo 2003, n. 1868 ( in www.giustizia-amministrativa.it ); v. anche T.A.R. Lazio,
Roma, sez. III, 05 dicembre 2005 , n. 12931 ( in Foro amm. TAR,
2005, 12, 3989 ).
[8] Cfr. Corte Cost. n° 482 del 7/11/1995.
[9] T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 26
luglio 2005 , n. 10385 ( in Foro
amm. TAR, 2005, 7/8 2502 ).
[10] V., per una ricostruzione del procedimento di controllo e dei poteri esercitabili dalla Autorità di Vigilanza, le pronunce del Consiglio di Stato nn. 991 e 993 del 2004, nonché, da ultimo, T.A.R. Lazio, n. 12931/2005, cit.
[11] Come osservato in dottrina, nei tempi più recenti «
si è fatta sempre più pressante la duplice esigenza di alleggerire il carico di
lavoro dei pubblici uffici e di consentire al privato di potere provare, nei
suoi rapporti con l’amministrazione, determinati fatti, stati e qualità a
prescindere dall’esibizione dei relativi certificati » ( E. Casetta, Manuale di diritto
amministrativo, Milano, 2006, 342 ).
[12] M. Occhiena, Le certificazioni nei processi decisionali pubblici e privati, in http://www.giustamm.it/, n. 1/2007.
[13] Se la mancata qualificazione comporta l'esclusione da
ogni appalto di lavori pubblici superiore ai 150.000 Euro ( art. 1, comma 2,
del D.P.R. n. 34/2000 ), deve ritenersi non vi sia diritto all'ammissione a
tali appalti per le imprese non qualificate, le quali non hanno dunque il
diritto di concludere quei contratti. In assenza dell'astratta idoneità a
contrattare, è escluso proprio, per le imprese non qualificate secondo
l'indicato sistema, l'astratto diritto di concludere gli appalti di cui alla
legge n. 109/94 ( oggi disciplinati dal “Codice dei contratti pubblici” );
allora, se la personalità giuridica dell’impresa non qualificata è misura della
sua capacità, l'esclusione per legge del suo diritto a contrarre gli appalti di
cui sopra fa venir meno per essa proprio quella capacità a contrarre e la sua
soggettività in rapporto agli appalti dei quali essa non può essere parte. In
sostanza, come ha affermato
[14] Così M. Occhiena, Le certificazioni…, cit.
[15] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III,
26 aprile 2006 , n. 1077 ( in Foro
amm. TAR, 2006, 4 1217 ).
[16] V. T.A.R. Campania, Napoli, n. 10385/2005, cit.; sì
che, hanno concluso i Giudici del Tribunale partenopeo, solo in presenza dello
specifico attestato SOA per le categorie specializzate in esame può ammettersi
la sussistenza della relativa qualificazione ai fini della partecipazione a
gare d'appalto per lavori pubblici, restando inibita alla stazione appaltante
ogni indagine di merito in ordine alle lavorazioni in concreto eseguite per
conseguire la qualificazione in una determinata categoria. Consiglio Stato , sez. V, 13 marzo 2006 , n. 1288
( in Foro amm. CDS, 2006, 3 867 ) ha precisato che “la vigente
normativa ( legislativa e regolamentare ) ha sancito, senza eccezioni,
l'obbligo per l'Amministrazione di verificare la formale corrispondenza tra le
categorie indicate nel bando di gara e quelle comprovate dalle imprese col
sistema di qualificazione da parte degli organismi di attestazione: le imprese
comprovano la sussistenza dei prescritti requisiti mediante le attestazioni delle
SOA, mentre l'Amministrazione verifica che le attestazioni riguardino tutte le
categorie indicate nel bando" e che pertanto l'Amministrazione "si
deve limitare al riscontro della sussistenza delle qualificazioni previste dal
bando e non può verificare -in via incidentale, d'ufficio o su richiesta della
impresa partecipante alla gara- né l'equipollenza tra una delle categorie
indicate nel bando e quella oggetto della qualificazione della SOA, né può
verificare se la conseguita qualificazione in una o più categorie vada
considerata equivalente ad una ulteriore qualificazione, formalmente non
conseguita dalla SOA" ( v. anche C.S., VI, n. 2968/03 ).
[17] Sul tema degli atti preclusivi, delle loro caratteristiche e delle conseguenze di un sistema sugli stessi fondato si rimanda ancora una volta alla lucida esposizione di M. Occhiena, Le certificazioni…, cit.
[18] V. Consiglio Stato, sez. V, 11 aprile 1991, n. 517 ( in Foro amm., 1991, 1105 ).
[19] Ministero dei lavori pubblici, Circ. 1 marzo 2000, n. 182/400/93.
[20] “E ciò”, precisa la relazione allo schema di regolamento predisposto nel mese di febbraio 2007 dal Ministero delle Infrastrutture, “al fine di ristabilire la correttezza nel settore dei pubblici appalti, che risulta in parte compromessa per effetto del ricorrente fenomeno dell’utilizzo di certificati di lavori pubblici e privati non veritieri da parte di alcune imprese”, in quanto, continua la stessa relazione, “benché l’articolo 12, comma 1, lettera f), del D.P.R. n. 34/2000 preveda espressamente che le SOA debbano effettuare verifiche sulla veridicità dei documenti presentati dalle imprese per il conseguimento dell’attestazione, si è rilevato che tale compito risulta in massima parte disatteso”.
[21] Dd.Lgs. n. 82/2005 e n. 159/2006.
[22] Non è questa la sede per affrontare il problema se il
D.P.R. n. 34
del 2000 contrasti o meno con la direttiva, laddove questa ( artt.
18, 26, 27 e 29, direttiva CE 14 giugno 1993, n. 93/37; v., oggi, gli artt. da
[23] La giurisprudenza ha più volte ribadito che non è corretta una trasposizione di alcune disposizioni da un settore all’altro, in quanto ciascuno trova una disciplina completa negli atti normativi, che attengono specificamente al settore considerato e che può essere ammessa una prescrizione di bando, che integri la disciplina di settore, solo quando non collìda con aspetti fondamentali di quest’ultima o con disposizioni di dettaglio della stessa ( in termini, Cons. St., V, n. 350/2003 e n. 4413/2005 ).
[24] Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture, Audizione del 16 gennaio 2007 dinanzi alla Camera dei Deputati – 8^ Commissione Permanente Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici, Relazione su Problematiche derivanti dall’attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, pagg. 28 e 50.
[25] La giurisprudenza amministrativa ha precisato peraltro, con riferimento all’analoga régola contenuta nell’abrogato D. Lgs. n. 157/1995, che la régola della presunzione di idoneità riguarda esclusivamente il possesso dei “requisiti minimi” richiesti dalla legge, ma non comporta l’automatica qualificazione per la singola gara dell’impresa iscritta, allorché l’Amministrazione si sia avvalsa del potere discrezionale di esigere capacità diverse ed ulteriori rispetto a quelle previste ai fini della iscrizione; v. Cons. St., V, 15 ottobre 2003, n. 6310.