Luglio 2006

 

IL GIUDICE AMMINISTRATIVO MONOCRATICO

DI PRIMO GRADO:

RIFLESSIONI SU IPOTESI DI RIFORMA

 

(di Marco Buricelli –consigliere Tar Veneto)

 

1.-Introduzione.

2.1.-Il giudice amministrativo monocratico nella disciplina vigente: la legge n. 205 del 2000. La nuova tutela cautelare “ante causam” in materia di appalti pubblici: l’art. 245 del d. lgs. n. 163 del 2006 (cenni).

2.2.-Lo schema di d.d.l. del 2001 sul codice del processo amministrativo e per la definizione delle controversie pendenti davanti agli organi della giustizia amministrativa.

2.3.-Il giudice monocratico di prima istanza nella giustizia civile, nei giudizi innanzi alla Corte dei conti , nel processo tributario e in quello davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche.

2.4.-Anche il Tribunale di primo grado della CE può giudicare nella persona di un giudice unico.

2.5.-Il giudice amministrativo monocratico di primo grado in Germania e in Francia (cenni).

3.-Vantaggi e inconvenienti del giudice collegiale e del giudice singolo: ipotesi di estensione delle decisioni monocratiche innanzi ai Tar.

4.-Conclusioni.

 

 

1.-Introduzione. L’attribuzione di funzioni ulteriori al giudice amministrativo monocratico di primo grado può concorrere ad accelerare la decisione dei giudizi e a incrementare il numero dei ricorsi decisi rispetto alla impostazione attuale, pressoché esclusivamente collegiale?

 

         Queste note contengono dati ed elementi di valutazione riferiti essenzialmente ai Tar, visto che l’ipotesi di lavoro riguarda l’eventuale estensione delle funzioni del giudice singolo esclusivamente dinanzi ai Tar.

 

         Nel 2005 i ricorsi presentati ai Tar sono stati circa 62.000 (79.000 nel 2004 e altrettanti nel 2003); i ricorsi decisi circa 114.000 (113.000 nel 2004 e 108.000 nel 2003) e i ricorsi pendenti, sempre dinanzi ai giudici amministrativi di prima istanza, sono diminuiti dai circa 818.000 al 31 dicembre 2004 ai circa 766.000 del 31 dicembre 2005 (1).

 

         Perdura da anni la tendenza:

         -alla diminuzione dei ricorsi proposti;

         -all’incremento del numero dei ricorsi definiti: in particolare, è dal 2001 che i ricorsi definiti superano i ricorsi proposti, e ciò grazie anche alla introduzione e all’espansione delle decisioni in forma semplificata (le cosiddette sentenze abbreviate: v. articoli 3 e 9 della l. n. 205 del 2000) e alla disciplina della perenzione dei ricorsi ultradecennali, sulla quale rinvio all’art. 9 della l. n. 205 del 2000;

         -al calo delle giacenze.

 

Nonostante la presenza di segnali positivi, i dati esposti rendono ugualmente evidente il perdurante stato di notevole sofferenza nel quale si trova la giustizia amministrativa di primo grado.

 

Anche a voler presumere che sia venuto meno l’interesse a vedere deciso nel merito un numero ragguardevole di ricorsi –oltre che ultra decennali anche- infra decennali ma, per esempio, ultra biennali o triennali, specialmente se già esaminati e decisi in sede cautelare, soprattutto se con ordinanza di rigetto, la difficoltà della situazione si attenua solo di poco.

 

2.1-Il giudice amministrativo monocratico di primo grado nella disciplina vigente: la legge n. 205 del 2000 e la nuova tutela cautelare “ante causam” in materia di appalti pubblici: l’art. 245 del d. lgs. n. 163 del 2006 (cenni).

 

Circa l’assegnazione di funzioni al giudice amministrativo monocratico di primo grado nella disciplina vigente, la l. n. 205 del 2000:

         -all’art. 1, comma 2, demanda al presidente, o a un magistrato da lui delegato, la decisione sui mezzi istruttori, compresa la consulenza tecnica e, in particolare, l’ordine, all’amministrazione inadempiente, di produrre in giudizio il provvedimento impugnato e gli atti e i documenti in base ai quali il provvedimento medesimo è stato emanato. In alcuni Tar (per esempio al Tar del Veneto: v. decr. pres. n. 19 del 2001 relativo alla sezione prima, oltre a un analogo decreto, all’incirca coevo, emanato dal presidente della terza sezione) il presidente di ciascuna sezione ha delegato in via generale i magistrati designati relatori nel singolo procedimento, ai quali è comunicato l’elenco dei ricorsi assegnati, di norma, tra 90 e 60 giorni prima dell’udienza pubblica, a decidere preliminarmente sui mezzi istruttori, compresa la c.t.u., senza pregiudizio dei poteri del collegio circa ulteriori acquisizioni istruttorie (2);

         -all’art. 3 affida al presidente del Tar, o della sezione alla quale il ricorso è assegnato, il potere, nel caso di estrema gravità e urgenza, di disporre misure cautelari provvisorie con decreto motivato, la cui efficacia perdura fino alla pronuncia del collegio, cui l’istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio utile (disposizione applicabile anche dinanzi al Consiglio di Stato, nel caso di appello contro un’ordinanza cautelare e nel caso di domanda di sospensione della sentenza appellata) (3);

         -all’art. 9 stabilisce che il presidente della sezione, o un magistrato da lui delegato, pronuncia con decreto (opponibile al collegio) la rinuncia al ricorso, la cessazione della materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la perenzione;

         -all’art. 8 affida al presidente, o a un magistrato da lui delegato, la funzione di emanare decreti ingiuntivi ai sensi dell’art. 633 c.p.c. (va segnalato peraltro che la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 ha comportato un calo drastico delle richieste di emissione di decreti ingiuntivi).

 

         In definitiva, il legislatore del 2000 ha riconosciuto al giudice singolo di primo grado spazi di manovra piuttosto ridotti: essenzialmente istruttori, cautelari provvisori e di pronuncia su ricorsi abbandonati.

 

         Le competenze decisorie, cautelari e provvisorie, presidenziali o delegate, sono state di recente ampliate alla luce della nuova tutela cautelare monocratica “ante causam” inserita nel codice degli appalti pubblici dall’art. 245 del d. lgs. n. 163 del 2006.

 

         Il decreto n. 163/06 –codice degli appalti pubblici, disciplina infatti -per la prima volta nel processo amministrativo-, all’art. 245, commi 3 e seguenti, una forma di tutela cautelare “ante causam” la cui “introduzione si è resa necessaria nel processo amministrativo relativo ai pubblici appalti a seguito di una procedura di infrazione a carico del nostro Paese aperta sulla base della giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (v. da ultimo l’ordinanza 29 aprile 2004 nella causa C-202/03 …), con cui la Corte ha ribadito l’esigenza di tale forma di tutela cautelare” (così Cons. St. –sezione consultiva per gli atti normativi, parere n. 355/06 del 6 febbraio 2006).

 

         In particolare il citato art. 245 prevede:

         -al comma 3, che in caso di eccezionale gravità e urgenza, tale da non consentire neppure la previa notifica del ricorso e la richiesta di misure cautelari provvisorie di cui all'articolo 21, comma 9, della l. n. 1034 del 1971, il soggetto legittimato al ricorso può proporre istanza per l'adozione delle misure interinali e provvisorie che appaiono indispensabili durante il tempo occorrente per la proposizione del ricorso di merito e della domanda cautelare di cui ai commi 8 e 9 del citato articolo 21;

 

         -al comma 4, che l'istanza, previamente notificata ai sensi della l. n. 1034 del 1971, si propone al Presidente del Tribunale amministrativo regionale competente per il merito e che il Presidente, o il giudice da lui delegato, provvede sull'istanza, sentite, ove possibile, le parti, e omessa ogni altra formalità, rilevando d’ufficio eventuali questioni di competenza;

 

         -ai commi 5 e seguenti: a)che il provvedimento negativo non è impugnabile ma la domanda cautelare può essere riproposta dopo l'inizio del giudizio di merito ai sensi dell'articolo 21, commi 8 e 9, della l. n. 1034 del 1971; b)che l’efficacia del provvedimento di accoglimento può essere subordinata alla prestazione di una adeguata cauzione per i danni alle parti e ai terzi; c)che il provvedimento medesimo è notificato dal richiedente alle altre parti entro un termine perentorio fissato dal giudice, non superiore a cinque giorni e che il provvedimento di accoglimento perde comunque effetto con il decorso di sessanta giorni dalla sua prima emissione, dopo di che restano efficaci le sole misure cautelari che siano confermate o concesse ai sensi dell'articolo 21, commi 8 e 9, della 1034; d)che il provvedimento di accoglimento non è appellabile, ma, fino a quando conserva efficacia, è sempre revocabile o modificabile senza formalità dal Presidente, d'ufficio o su istanza o reclamo di ogni interessato, nonché dal collegio dopo l'inizio del giudizio di merito (4).

 

2.2.-Lo schema di d.d.l. del 2001 sul codice del processo amministrativo e per la definizione delle controversie pendenti davanti agli organi della giustizia amministrativa.

 

In uno schema di disegno di legge, di iniziativa governativa, predisposto nel 2001 dalla Funzione Pubblica e recante norme per l’emanazione del codice del processo amministrativo e per la definizione delle liti pendenti davanti agli organi della giustizia amministrativa era stato previsto:

         -all’art. 1, comma 4, lettera v) –delega per il codice del processo amministrativo, il seguente criterio direttivo: “individuazione di ipotesi in cui il tribunale amministrativo regionale giudica in composizione monocratica, con specifico riferimento ai ricorsi per l’esecuzione del giudicato e agli altri giudizi in camera di consiglio, con esclusione dei giudizi cautelari”;

         -all’art. 2 –istituzione del giudice monocratico presso i Tar, che il Tar giudica in composizione monocratica per la definizione dei ricorsi concernenti: a)le controversie in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 69, comma 7, secondo periodo, del d. lgs. n. 165 del 2001 (si tratta dei ricorsi sul pubblico impiego privatizzato), relativamente alle questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 1° luglio 1998; e b)le liti introdotte con ricorsi depositati prima del 1° gennaio 1995, e le liti a queste connesse, comprese quelle proposte con i motivi aggiunti, con esclusione delle liti di cui all’art. 23 bis della l. n. 1034 del 1971 (che riguardano procedure di aggiudicazione di opere pubbliche, servizi pubblici e forniture, procedure di occupazione ed espropriazione di aree destinate a opere pubbliche o di pubblica utilità, provvedimenti adottati dalle autorità indipendenti, decreti di scioglimento di enti locali e altre ipotesi specificate nel medesimo art. 23 bis) e delle controversie in materia urbanistica di cui all’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998.

 

Lo schema di d.d.l. recava altre norme sul giudice monocratico –v. gli articoli 3, 4, 8, 9, 10, 11 e 12- che riguardavano:

         -la ricognizione dei procedimenti pendenti sulle materie di cui all’art. 2;

         -l’assegnazione alle funzioni di giudice monocratico (in particolare i criteri e la durata dell’incarico );

         -l’indennità di funzione spettante ai magistrati amministrativi assegnati a funzioni monocratiche;

         -l’assegnazione dei procedimenti ai giudici monocratici e

         -norme processuali speciali, accertamento dell’interesse delle parti alla trattazione del ricorso e impugnazione delle decisioni del giudice monocratico.

 

         Non risulta che lo schema di d.d.l. sia stato portato all’esame e alla approvazione del Consiglio dei ministri (5).

 

         2.3.-Il giudice monocratico di prima istanza nella giustizia civile, nei giudizi innanzi alla Corte dei conti , nel processo tributario e in quello davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche.

 

         Quale accoglienza ha avuto il giudice monocratico di prima istanza nella giurisdizione ordinaria e nelle altre giurisdizioni, diverse da quella amministrativa?

 

         Nell’àmbito della riforma relativa alla istituzione del giudice unico di primo grado l’art. 14 del d. lgs. n. 51 del 1998, nel sostituire l’art. 48 del r. d. n. 12 del 1941 ha demandato, nella materia civile, la decisione della generalità delle controversie al giudice singolo e ha conservato la composizione collegiale dell’organo decidente soltanto per alcune controversie tassativamente elencate.

 

         E’ stato introdotto il principio generale della composizione monocratica in prima istanza, con deroghe ed eccezioni, sulle quali si rinvia alla lettura dell’art. 50 bis c.p.c. –cause nelle quali il tribunale giudica in composizione collegiale (6).

 

         Negli ultimi due –tre anni si è peraltro andata delineando una tendenza al ritorno alla composizione collegiale: per esempio si è stabilito che nei procedimenti in materia di diritto societario il tribunale giudica, di regola, in composizione collegiale, salvo che in alcune controversie (v. art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 5 del 2003); e che le sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale presso i tribunali decidono in composizione collegiale con l’intervento di tre magistrati (art. 16, lettera a), della l. n. 273 del 2002 e art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 168 del 2003).

 

         Su questo argomento credo che meriti una segnalazione l’art. 7 bis, comma 2 quater, del r. d. n. 12 del 1941, introdotto dall’art. 57 della l. n. 479 del 1999, in base al quale il tribunale in composizione monocratica è costituito da un magistrato che abbia esercitato la funzione giurisdizionale per non meno di tre anni. Forse a dimostrazione del fatto che le doti di equilibrio di un giudice, indispensabili per l’espletamento di funzioni giurisdizionali in generale e per l’esercizio di funzioni monocratiche in particolare, si sviluppano dopo avere maturato esperienze svolgendo per un periodo adeguato funzioni giudiziarie all’interno di un collegio.

 

         Anche nel settore penale la tendenza del legislatore, negli ultimi tempi, è stata nel senso di attribuire competenze significative al tribunale in composizione monocratica.

 

         Per quanto riguarda i giudizi dinanzi alla Corte dei conti:
         -l’art. 5 della l. n. 205 del 2000 ha stabilito che in materia di ricorsi pensionistici civili, militari e di guerra la Corte dei conti, in primo grado, giudica in composizione monocratica attraverso un magistrato assegnato alla sezione giurisdizionale competente per territorio in funzione di giudice unico.          In sede cautelare, peraltro, la Corte giudica sempre in composizione collegiale (art. 5, comma 1, ultimo periodo, l. n. 205 del 2000). Le questioni di legittimità costituzionale della disposizione che prevede la competenza della Corte dei conti in composizione collegiale a provvedere all’adozione di misure cautelari nel giudizio pensionistico sono state dichiarate manifestamente infondate dalla Corte costituzionale con le ordinanze nn. 343 del 2001 e 124 del 2002;

         -l’art. 9, comma 3, della l. n. 205 del 2000 ha esteso ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti, tra le altre, la norma di cui all’art. 9, comma 1, della stessa legge per la quale rinuncia al ricorso, cessazione della materia del contendere, estinzione del giudizio e perenzione sono pronunciate con decreto dal presidente della sezione competente o da un magistrato da lui delegato;

         -inoltre, come prevede l’art. 55 del r. d. n. 1214 del 1934, nei giudizi di conto e di responsabilità, qualora emergano addebiti di importo non superiore a cinque milioni di lire, il presidente della competente sezione giurisdizionale, o un consigliere da lui delegato, sentito il pubblico ministero sull’importo dell’addebito, possono determinare la somma da pagare all’erario, salvo il giudizio della Corte nel caso di mancata accettazione da parte del soggetto sottoposto a giudizio. Da più parti si auspica l’applicazione della procedura semplificata nel caso di addebiti fino a 5.000 euro;

         -ai sensi dell’art. 5 della l. n. 19 del 1994, sulla domanda di sequestro conservativo presentata dal pubblico ministero nel giudizio di responsabilità provvede, con decreto motivato, il presidente della sezione competente a conoscere il merito della causa, il quale fissa contestualmente l’udienza di comparizione delle parti dinanzi al giudice designato che, con ordinanza, conferma, modifica o revoca i provvedimenti emessi con provvedimento presidenziale. Oltre alla assegnazione, al presidente della sezione, di competenze decisionali, sia pure soltanto in via provvisoria, va sottolineato che le sezioni riunite della Corte dei conti, con decisioni del 29 luglio 1994, 6 aprile 1995 e 16 gennaio 1996 hanno interpretato l’espressione “giudice designato” come “giudice singolo assegnato alla sezione giurisdizionale regionale”.

 

         Nel processo tributario:

-l’art. 27 del d. lgs. n. 546 del 1992 stabilisce che il presidente della sezione, in sede di esame preliminare del ricorso proposto avanti alla commissione provinciale, con decreto soggetto a reclamo innanzi alla commissione medesima ne dichiara l’inammissibilità nei casi espressamente previsti, se manifesta e, qualora sussistano i presupposti, dichiara inoltre la sospensione, l’interruzione e l’estinzione del processo;

-l’art. 72, comma 1 bis, sempre del decreto n. 546, introdotto dall’art. 32 della l. n. 146 del 1998, affida a un giudice singolo la trattazione e la decisione delle controversie pendenti dinanzi alle commissioni tributarie di primo grado alla data di insediamento delle commissioni tributarie provinciali (1° aprile 1996), di valore inferiore a cinque milioni di lire.

 

Infine, nei giudizi dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, promossi in unico grado ai sensi dell’art. 143 del r. d. n. 1775 del 1933, la domanda di sospensiva è decisa dal giudice (monocratico) delegato (v. art. 195 del r. d. n. 1775 del 1933).

 

         2.4.- Anche il Tribunale di primo grado della CE può giudicare nella persona di un giudice unico.

 

         Nell’ordinamento processuale delle Comunità europee il giudice unico è stato introdotto nel 1999 per fronteggiare al meglio il carico di lavoro –in aumento- del Tribunale di primo grado.

 

         A differenza del tribunale civile italiano in composizione monocratica il giudice unico comunitario non è titolare di una competenza per materia prestabilita.

 

         Con riferimento al Tribunale di primo grado della CE si fa questione unicamente di una possibile composizione diversificata del Tribunale medesimo, composizione che si aggiunge alla “formazione” ordinaria (sezione di tre giudici), o rafforzata (sezione di cinque giudici, grande sezione -13 giudici- e seduta plenaria -15 giudici).

 

         L’assegnazione di cause al giudice monocratico avviene normalmente sul presupposto di una valutazione discrezionale di opportunità.      Eccezionalmente le cause sono attribuite al giudice unico automaticamente.

 

         L’art. 50, comma 2, del Trattato UE prevede che in determinati casi disciplinati dal regolamento di procedura (in seguito reg. proc.) il Tribunale di primo grado può statuire nella persona di un giudice unico.

 

         L’art. 11 del reg. proc. 2 maggio 1991, più volte modificato, nel testo aggiornato al 2006 stabilisce che le cause di cui il Tribunale è investito possono essere giudicate da un giudice unico quando gli sono rimesse alle condizioni fissate dagli articoli 14 e 51 del regolamento medesimo (assegnazione discrezionale), o gli sono attribuite ai sensi degli articoli 124, 127 e 129 (attribuzione automatica).

 

         Per quanto riguarda l’assegnazione discrezionale il criterio principale della “insussistenza di difficoltà delle questioni di diritto o di fatto sollevate, dell’importanza limitata della causa e dell’insussistenza di altre circostanze particolari”, fissato dall’art. 14 del reg. proc., va integrato con altri due criteri, indicati nel medesimo art. 14 e che attengono alla materia trattata.

 

In primo luogo occorre che la causa rientri nella categoria di azioni indicate dall’art. 14, § 2, comma 1, reg. proc., vale a dire azioni di annullamento, ricorsi in carenza, domande di risarcimento danni quando “sollevano soltanto questioni già chiarite da una giurisprudenza consolidata o fanno parte di una serie di cause aventi lo stesso oggetto, una delle quali è stata già decisa con forza di giudicato”; ovvero cause relative a clausole compromissorie, ai sensi degli articoli 238 Trattato CE e 153 CEEA. Il riferimento alla “giurisprudenza consolidata”, pur essendo di non facile applicazione pratica, va segnalato perché la norma sanziona esplicitamente il valore da dare al precedente e, più in generale, riconosce alla giurisprudenza una funzione di indirizzo.

 

In secondo luogo occorre che la causa, pur rientrando nella categoria di azioni sopra riassunte, non abbia l’oggetto indicato dall’art. 14, § 2, comma 2, reg. proc., vale a dire che non si tratti di causa che sollevi questioni relative alla validità di un atto di portata generale, o di causa che verta sull’applicazione di norme relative alla concorrenza e al controllo delle concentrazioni, agli aiuti erogati dagli Stati, alle misure di difesa commerciale, all’organizzazione comune dei mercati agricoli, ad eccezione delle cause che fanno parte di una serie di cause aventi lo stesso oggetto, una delle quali è già stata decisa con forza di giudicato. La rimessione al giudice unico è inoltre esclusa per le cause in materia di diritti della proprietà intellettuale, incluse quelle sul marchio comunitario: v. art. 130 reg. proc. .

 

Superata positivamente questa duplice verifica la causa potrà essere decisa dal “giudice relatore in funzione di giudice unico” “tenuto conto –come si diceva sopra- dell’insussistenza di difficoltà delle questioni di diritto o di fatto sollevate, dell’importanza limitata della causa e dell’insussistenza di altre circostanze particolari”.

 

L’attribuzione automatica della causa al giudice unico avviene nei casi di opposizione di terzo, revocazione, e domanda di interpretazione presentate contro una decisione emessa dallo stesso giudice unico, inteso come persona fisica che ha pronunciato la decisione impugnata, sempre che sia ancora in carica (cfr. gli articoli 124, 127 e 129 reg. proc.).

 

Un’ulteriore competenza monocratica del Tribunale riguarda il procedimento sommario. I ricorsi proposti dinanzi al Tribunale di regola non comportano la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato. Il Tribunale può tuttavia ordinarne la sospensione dell’esecuzione o disporre altri provvedimenti provvisori. Il presidente del Tribunale o, all’occorrenza, un altro giudice, quale giudice del procedimento sommario, statuisce sulla domanda di sospensiva con ordinanza motivata.

 

Circa le modalità di assegnazione delle cause al giudice unico l’art. 51, § 2, comma 1, reg. proc. prevede che la decisione di assegnare una causa a un giudice unico nei casi previsti dall’art. 14 è adottata all’unanimità, sentite le parti, dalla sezione composta di tre giudici dinanzi alla quale pende la causa. Il comma 2 del medesimo art. 51 stabilisce poi che quando uno Stato membro o un’istituzione delle comunità europee parti nel procedimento si oppongano a che una causa sia giudicata da un giudice unico, la causa dev’essere mantenuta o rimessa dinanzi alla sezione della quale fa parte il giudice relatore (7).

 

         Va poi segnalato che l’art. 14, § 2, comma 3, reg. proc., stabilisce che il giudice unico rinvia la causa alla sezione se constata che i presupposti per la rimessione al giudice unico non sussistono più.

 

         Dall’esame del reg. proc. ciò che colpisce maggiormente è l’elevata flessibilità del modello organizzativo del Tribunale di primo grado, che può giudicare diverse cause con un differente numero di giudici, da un massimo di 15 a un minimo di uno.

 

         L’assegnazione di una causa al giudice unico è tuttavia subordinata, di norma, al verificarsi di una serie di condizioni concomitanti, il che circoscrive notevolmente il campo d’azione del “giudice unico europeo”.

 

2.5.- Il giudice amministrativo monocratico di primo grado in Germania e in Francia: cenni.

 

Adesso alcuni ragguagli sul giudice amministrativo monocratico di primo grado in Germania e in Francia.

 

Nell’ordinamento giudiziario amministrativo tedesco le decisioni monocratiche presso i tribunali amministrativi sono previste come strumento di accelerazione dei giudizi.

In primo luogo l’art. 6 della legge sul contenzioso amministrativo e l’art. 76 della legge sul procedimento in materia di asilo politico prevedono che con ordinanza della sezione, della quale fa parte il giudice interessato, la causa, sia nel processo di merito sia in sede cautelare può essere assegnata al relatore quale giudice monocratico (il c.d. giudice monocratico facoltativo), a condizione che nella causa non siano prospettate questioni speciali di diritto o di fatto di particolare importanza oppure difficoltà.    Nel processo cautelare in materia di asilo politico la competenza spetta al giudice monocratico automaticamente in base all’art. 76, quarto comma, della legge sul procedimento in materia di asilo politico.

Si tratta, in sostanza, di questioni semplici in fatto e non problematiche in diritto, sia per la chiarezza delle norme da applicare sia per la presenza di precedenti giurisprudenziali univoci.

Inoltre, in base all’art. 87 del codice di procedura amministrativa, certi tipi di decisioni, che si possono definire minori, alcune delle quali assolvono dall’osservanza del giudizio, possono essere assunte, nel procedimento preparatorio, dal presidente o dal giudice istruttore; e con l’accordo delle parti il relatore della causa può essere autorizzato a decidere quale giudice monocratico senza previa assegnazione del ricorso da parte della sezione (c.d. giudice monocratico consentito) (8).

 

In Francia si è andata delineando di recente una tendenza, indotta dal problema del sovraccarico e diretta a migliorare l’efficienza dell’amministrazione della giustizia, alla decisione presidenziale, o delegata ad altro giudice, presso tutti i tribunali amministrativi.

La decisione monocratica è consentita anzitutto per metter fine al processo nei casi di rinuncia al ricorso, di non luogo a procedere (ad esempio per cessazione della materia del contendere), di manifesta irricevibilità e di manifesta carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.  Dal 1995 essa è consentita anche per decidere la causa quando non resti che da determinare le conseguenze economiche e per gli “affari di serie”, vale a dire per i ricorsi che sono sotto tutti i profili identici a cause già decise con sentenza passata in giudicato.

Sempre dal 1995 (v. art. 63 della l. n. 125) è consentito assegnare alla decisione del giudice singolo liti in materie enumerate.

Le materie attribuibili al giudice monocratico riguardano però un contenzioso “minore”.

 

3.-Vantaggi e inconvenienti del giudice collegiale e del giudice singolo: ipotesi di estensione delle decisioni monocratiche innanzi ai Tar (9).

 

Mi pare incontestabile che il sistema di giudizio collegiale consente un maggiore approfondimento delle questioni controverse, sia di fatto che, soprattutto, di diritto, attraverso la libera e proficua discussione fra i tre giudici del collegio –che dovrebbero essere- tutti ugualmente preparati sugli atti di causa.

 

         Nel giudizio monocratico è o dovrebbe essere, di regola, più alto il rischio di errori connessi a una insufficiente ponderazione sulle questioni.

 

Nel giudizio collegiale il reciproco consiglio e scambio di punti di vista tra più persone offre o, almeno di norma, dovrebbe offrire maggiori garanzie di esattezza e di imparzialità.

 

         Del resto, è la collegialità a caratterizzare, per tradizione secolare, il funzionamento della giurisdizione amministrativa (fino al 1982 –v. art. 1 della l. n. 186 del 1982- le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato deliberavano con l’intervento di un presidente e di sei magistrati), e solitamente il giudizio collegiale meglio assicura –o, a voler essere realistici, meglio dovrebbe assicurare- un’apprezzabile qualità delle pronunce e un’accettabile uniformità delle soluzioni: in altre parole, maggiore certezza per gli interessati e un più elevato standard di risposta alla domanda di giustizia.

 

         Occorre tenere conto, tuttavia, anche dell’arretrato e dei ritardi che “affliggono” il settore della giustizia amministrativa di primo grado.

 

In questo quadro ritengo che l’ipotesi di introdurre ambiti –circoscritti- di monocraticità nei giudizi innanzi ai Tar meriti perlomeno un’adeguata riflessione.

 

Un limitato ampliamento delle decisioni monocratiche avanti ai Tar potrebbe essere visto come un ragionevole punto di convergenza tra la necessità di individuare soluzioni capaci di ridurre le pendenze e di abbreviare i tempi di definizione dei giudizi da una parte, e l’esigenza, dall’altra, di assicurare comunque sufficienti garanzie e qualità professionali alla procedura e alla decisione, da conservare in capo a un giudice di carriera, scelto in seguito al superamento di un concorso di secondo grado altamente selettivo e che, immesso nei Tar, sarebbe opportuno che “in prima battuta” esercitasse in via esclusiva funzioni di componente del collegio giudicante per un congruo periodo di tempo.

 

         A me sembra che l’esperienza giurisdizionale amministrativa dimostri che i vantaggi del sistema collegiale si manifestano sul presupposto e a condizione che –perlomeno- il presidente e il relatore abbiano studiato a fondo gli atti e i documenti della causa e il terzo componente del collegio abbia quantomeno esaminato sommariamente gli atti e i documenti medesimi: sappia, insomma, almeno a grandi linee, di che cosa si sta discutendo.

 

In altre parole, un troppo diverso grado di conoscenza della singola causa da parte di ciascuno dei componenti del collegio rende più difficile il dispiegarsi dei vantaggi propri della collegialità.

 

         Se così è, un prudente restringimento degli ambiti di decisione collegiale dei giudizi di primo grado potrebbe comportare un non trascurabile risparmio di risorse professionali da impiegare per risolvere liti in composizione monocratica, con un conseguente, significativo incremento del numero complessivo dei ricorsi definiti.

 

         In altri termini, l’introduzione di ambiti, ragionevolmente delimitati, di monocraticità in primo grado, dovrebbe poter permettere di aumentare il numero dei ricorsi decisi restando invariato il carico di lavoro effettivo del singolo giudice.

 

         Non si tratta, dunque, come i fautori del collegio -e i detrattori del giudice monocratico- potrebbero affermare, di suddividere semplicemente il numero dei fascicoli fissati per una certa udienza tra i magistrati che compongono il collegio o i collegi giudicanti, in modo tale che alla fine il numero dei ricorsi decisi, poniamo, da quattro o cinque giudici singoli sia uguale al numero delle cause definite al termine di un’udienza collegiale. Il procedimento dovrebbe essere un po’ più complesso e –posto che, come si è già detto e si dirà, non tutte le materie si prestano a essere decise dal Tar in composizione monocratica, anzi- caratterizzarsi per un aumento, rispetto al sistema attuale, del numero dei fascicoli da studiare e delle sentenze da scrivere da parte di ciascun giudice singolo; incremento che dovrebbe trovare compensazione nel risparmio di attività lavorativa connesso al minor numero di ricorsi trattati collegialmente, e questo proprio sul presupposto che attualmente presidente e terzo del collegio impiegano parte del tempo lavorato per esaminare gli atti e i documenti dei giudizi nei quali non sono relatori.

 

         Certo, riduzione dell’arretrato e tempi più brevi per giungere a decisione, a sostanziale parità di carichi, non sono verificabili a priori con sicurezza, ma appaiono assai probabili.

 

Aggiungo che la composizione monocratica agevola l’avvicinamento delle parti in causa al giudice, e che il giudice singolo è più idoneo, rispetto al collegio, a mediare e a risolvere conflitti anche per mezzo di un colloquio pratico e immediato con le parti, ed è più adatto a una rapida acquisizione degli elementi necessari per decidere.

 

Tra gli aspetti positivi del sistema di giudizio monocratico può essere annoverato anche quello relativo a un’assunzione piena di responsabilità nell’esercizio delle funzioni, il che non sempre avviene all’interno di un collegio (10).

 

Il giudizio monocratico è inoltre caratterizzato, in generale, da minori tempi tecnici rispetto al sistema collegiale.           La maggiore rapidità della pronuncia è correlata anche al fatto che le decisioni monocratiche non sono soggette ai passaggi propri delle pronunce collegiali, in particolare per ciò che riguarda visto e firma del presidente del collegio.

 

         Sul rischio, connaturato al sistema monocratico, di vedere decise liti identiche o analoghe in maniera differenziata anche all’interno della stessa sezione, in primo luogo temo che occorra prendere atto che, come si ricava dall’esame della giurisprudenza, dalla Corte di Cassazione ai Tar, il controllo collegiale non protegge del tutto dal rischio di decidere in modo discordante liti su temi identici o simili.

 

         Inoltre, non vedo uno stretto collegamento tra il modo di porsi del giudice nei confronti dei precedenti giurisprudenziali e la composizione, collegiale o monocratica, del giudice stesso. In altre parole, a me pare che la riduzione del rischio che si formino e si stabilizzino orientamenti diversi su questioni identiche o analoghe sia legata non tanto al sistema di giudizio –collegiale o monocratico- quanto piuttosto alla analisi dei precedenti giurisprudenziali e soprattutto alla volontà e all’impegno dell’organo giudicante di uniformarsi, o no, alla giurisprudenza del giudice di ultima istanza su un determinato tema.

 

         In ogni caso, nella prospettiva di un ampliamento degli spazi di monocraticità avanti ai Tar potrebbero essere promossi, all’interno di ciascuna sezione, scambi periodici di informazioni sui risultati delle esperienze giurisdizionali.

 

         Si potrebbe immaginare l’istituzione di riunioni a scadenze ricorrenti tra presidenti e giudici addetti, dirette allo scambio di informazioni e di opinioni, specialmente sui temi più significativi o su questioni eventualmente risolte in modo diverso all’interno della sezione, così da prevenire o da rimuovere difformità di posizioni, magari neppure consapevoli, su casi identici o analoghi, cercando di mettere d’accordo vedute diverse secondo il criterio della interpretazione prevalente, fermo naturalmente il rispetto della autonomia decisionale di ciascun giudice.

 

Sempre ipotizzando di delimitare i giudizi monocratici esclusivamente alla risoluzione di categorie di ricorsi rigidamente predeterminate dalla legge, e di conservare la collegialità come regola almeno tendenziale, come potrebbe apparire preferibile visti anche la delicatezza e lo spessore di numerose questioni discusse nelle aule dei Tar, sarebbe meglio, dato che una trattazione veramente collegiale dei giudizi affina le qualità del giudice e che per esercitare in modo ottimale funzioni monocratiche occorrono una maturità, un’esperienza, una cultura e una sensibilità che di norma si acquisiscono con il tempo; sarebbe preferibile, dicevo, destinare i referendari di Tar come giudici del Tribunale in composizione collegiale per almeno due anni e consentire solo dopo il primo biennio lo svolgimento di funzioni monocratiche.

 

         Sul piano della fattibilità concreta e dell’impatto sotto il profilo organizzativo, una limitata espansione del giudice singolo in primo grado richiederebbe unicamente un (modesto, ritengo) rafforzamento delle strutture di segreteria, connesso al maggior numero di organi giudicanti, di udienze e, attendibilmente, di sentenze depositate da ciascun giudice, dipendenti dall’ampliamento delle funzioni monocratiche.

 

Se una valutazione esatta dei costi e dei benefici è assai ardua da fare si può tuttavia affermare che mantenendo un rapporto di regola ad eccezione tra giudizio collegiale e giudizio monocratico non dovrebbero esservi inconvenienti legati alla insufficienza delle aule d’udienza disponibili.

 

Prima di fare un paio di osservazioni su ipotesi praticabili di allargamento delle competenze dei Tar in composizione “unipersonale” ritengo utile segnalare che in un settore di grande rilievo politico –sociale quale è il contenzioso del lavoro, privato e pubblico privatizzato, il legislatore non ha ritenuto di ricorrere al collegio: al contrario, ha affidato al giudice monocratico attribuzioni che non conoscono limiti di valore.

 

Inoltre, nei giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti il giudice singolo sembra avere dato buoni risultati.

 

         L’art. 5 della l. n. 205 del 2000 –giudice unico delle pensioni, è stato introdotto all’interno di un progetto di semplificazione dell’organizzazione e della procedura diretto a ridurre i tempi di decisione dei ricorsi pendenti e il relativo arretrato.

 

         E’ un fatto che le pendenze del contenzioso pensionistico innanzi alla Corte sono diminuite dai circa 225.000 ricorsi alla data del 1° gennaio 2000 ai circa 124.000 al 1° gennaio 2004 ai 107.000 al 1° gennaio 2005 e ai 98.400 del 1° gennaio 2006.

 

         E’ temerario asserire che un così significativo rimpicciolimento dell’arretrato pensionistico sia legato in misura prevalente alla introduzione del giudice singolo di primo grado ?

 

         Anche nel settore della giustizia tributaria di primo grado è stato registrato, negli ultimi anni -oltre a un rilevante decremento degli affari sopravvenuti, anche- un ragguardevole incremento dei ricorsi definiti, dal che è derivata una significativa riduzione delle liti pendenti.

 

         In concreto il giudice singolo ha contribuito notevolmente a ridurre l’arretrato innanzi alle commissioni provinciali definendo circa 131.000 giudizi nel 1999, 116.000 nel 2000, 96.000 nel 2001 e 71.000 nel 2002.

 

         Sugli ambiti delle competenze utilmente attribuibili al Tar in composizione monocratica ribadisco che dev’essere vista con preoccupazione l’eventualità di un’estensione delle funzioni del giudice singolo, ad esempio, nelle materie di cui all’art. 23 bis della l. n. 1034 del 1971 e nei settori dell’urbanistica, dell’ambiente, dei beni artistici e storici; nella materia elettorale, in tema di atti regolamentari e, in generale, in materie ulteriori contraddistinte dalla presenza di rilevanti interessi generali e comunque collettivi e nelle quali l’esigenza di una cognizione collegiale è percepita con una forza non minore rispetto alle cause di cui al citato 23 bis.

 

         In tutte queste ipotesi a me sembra che la delicatezza degli interessi in gioco debba indurre a considerare preferibile una riserva di decisione collegiale.

 

         Viceversa, per certe materie –predeterminate dalla legge: il meccanismo di rimessione della causa al giudice unico immaginato nel regolamento di procedura del Tribunale di primo grado della CE mi sembra un po’ complicato- potrebbe essere utilmente previsto l’affidamento di competenze decisionali al giudice singolo sia per l’arretrato e sia, per dir così, “a regime”.

 

         Nella prospettiva di far contribuire anche il giudice singolo alla soluzione del problema dell’arretrato i Tar in composizione monocratica potrebbero giudicare anzitutto le controversie sui rapporti di lavoro pubblico, di recente privatizzato, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 1° luglio 1998, attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 69, comma 7, secondo periodo, del d. lgs. n. 165 del 2001 (cfr. art. 45, comma 17, del d. lgs. n. 80 del 1998).

 

         I ricorsi in materia di pubblico impiego riguardanti il periodo del rapporto di lavoro anteriore al 1° luglio 1998 potrebbero essere affidati a una “aliquota” di giudici di Tar organizzati, presso le sedi ove il contenzioso arretrato è più considerevole, in apposite sezioni determinate dal Consiglio di presidenza.

 

         Inoltre, sul presupposto che, dopo più di dieci anni di attesa, l’interesse del ricorrente a vedere definita una lite risulta comunque attenuato, si potrebbero forse demandare al giudice singolo le controversie cosiddette ultradecennali di cui all’art. 9, comma 2, della l. n. 205 del 2000 per le quali sia stata presentata una nuova istanza di fissazione dell’udienza.

 

         Per ridurre le pendenze personalmente ritengo che potrebbe essere valutata l’opportunità di un’eventuale abbreviazione del termine per la perenzione dai dieci anni ex art. 9 della l. n. 205 a sei -otto anni, con la devoluzione al giudice monocratico delle controversie per le quali risulti persistere l’interesse alla decisione (per le altre rimarrebbe il decreto di perenzione).     Mi rendo conto tuttavia che la disciplina sulla perenzione dei ricorsi ultra decennali è stata criticata dalla dottrina e che insistere su questa strada abbreviando i tempi potrebbe essere alquanto discutibile.

 

         Se del caso potrebbe essere prevista, sulla falsariga di quanto delineato all’art. 2 dello schema di d.d.l. del 2001 sopra citato, la decisione delle liti introdotte con ricorsi depositati prima di una certa data (ad esempio, il 1° gennaio 2001), con esclusione delle controversie di cui all’art. 23 bis della l. n. 1034 del 1971, delle liti in materia urbanistica di cui all’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 e di eventuali altre controversie, da individuare in base a criteri prestabiliti dalla legge e per le quali l’esigenza di decisione collegiale continui a essere non meno avvertita rispetto a ciò che avviene per le liti di cui all’art. 23 bis, malgrado sia trascorso un lungo periodo di tempo dal momento della proposizione del ricorso.

 

         Non dovrebbero sussistere problemi di legittimità costituzionale quanto alla diversa composizione dell’organo giudicante a seconda dell’oggetto della controversia e del tempo in cui la stessa è iniziata dato che rientra nella discrezionalità del legislatore, salvo il limite generale della non palese arbitrarietà o irragionevolezza, la valutazione dell’opportunità di differenziare, in una certa materia, la composizione dell’organo giurisdizionale –monocratico o collegiale- destinato a pronunciarsi su determinati ricorsi (v. C. cost. n. 343 del 2001). E, del resto, la l. n. 276 del 1997 ha attribuito ai giudici onorari aggregati e alle sezioni stralcio le pendenze civili alla data del 30 aprile 1995 senza che, a quest’ultimo riguardo, siano state sollevate questioni di legittimità costituzionale.

 

         Al giudice singolo in funzione, per così dire, anti –arretrato potrebbe sembrare logico e utile affiancare, in una prospettiva di semplificazione e di sveltimento dei processi amministrativi di primo grado, il giudice singolo “a regime” per decidere liti su materie prestabilite.

 

         Non è facile esprimere valutazioni approfondite e proposte mirate sulle materie che non sembrano necessitare di un vaglio collegiale in primo grado.     Posso tuttavia affermare, per esperienza diretta, che, solitamente, i ricorsi in materia di edilizia e di t. u. n. 286 del 1998 (impugnazioni di dinieghi e di revoche di permessi di soggiorno etc…) normalmente non implicano la risoluzione di questioni complesse (11).

 

         Aggiungo che forse anche altre categorie di liti –ad esempio quelle sull’accesso ai documenti ex art. 25 l. n. 241/90 e i ricorsi avverso il silenzio dell’amministrazione- potrebbero utilmente prestarsi a essere decise dal giudice singolo.

 

In ogni modo un giudice singolo di prima istanza, purché di carriera –e, quindi, adeguatamente selezionato- e con alle spalle una sufficiente esperienza “a latere” in un collegio, sarebbe senz’altro idoneo ad assicurare una professionalità adeguata in rapporto a ricorsi di facile soluzione.        Non appare inutile aggiungere che il giudice monocratico deciderebbe il merito dei ricorsi in udienza, quindi con tutte le garanzie di pubblicità, di contraddittorio tra le parti e in generale assicurando il pieno esercizio dei diritti di difesa (12).

 

         A queste condizioni e in questi limiti il passaggio dal giudice collegiale al giudice unico non comporterebbe significativi prezzi da pagare: l’importante sarebbe suddividere con chiarezza e razionalità le competenze tra Tar collegiale e Tar monocratico.

 

         Questione connessa a quella appena vista è quella relativa al mantenimento, o no, della composizione collegiale in ogni caso di pronuncia in sede cautelare.   Sulla disciplina in tema di procedimenti sommari avanti al Tribunale di primo grado della CE e di provvedimenti provvisori, presidenziali o del giudice designato, si è già detto sopra al p. 2.4. . Per quanto riguarda l’ordinamento italiano segnalo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 343 del 2001, ha giudicato non irragionevole l’art. 5 della l. n. 205 del 2000 secondo il quale nei ricorsi pensionistici e in sede cautelare la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti decide in composizione collegiale, pur giudicando il merito in composizione monocratica. A me sembra che, se il legislatore dovesse affidare al Tar in composizione monocratica una certa materia –ad esempio quella dell’ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari ex t. u. n. 286 del 1998-dovrebbe essere logico e comunque preferibile attribuire al Tar in composizione monocratica anche la competenza a provvedere per l’adozione di misure cautelari.

 

         Due ultime notazioni riguardano il come individuare le controversie da affidare a regime al giudice monocratico e le modalità di esercizio delle funzioni “unipersonali”.

 

         Sul primo punto, premesso che la composizione di un organo giudicante dev’essere stabilita in base a criteri oggettivi e predeterminati per legge, se appare logico che sia direttamente la legge, e con la maggiore chiarezza possibile, a prevedere quali siano le controversie da affidare “a regime” al giudice monocratico, va tuttavia segnalato, oltre al sistema di assegnazione delle cause al giudice unico europeo, su cui si rinvia al p. 2.4., che in alcuni progetti di legge presentati in Parlamento (v. per esempio il p.d.l. AS 3711 del dicembre 1998 –norme per lo snellimento della procedura in materia pensionistica dinanzi alla Corte dei conti, ovviamente superato dall’art. 5 della l. n. 205) si era stabilito di affidare, alla valutazione del presidente della sezione, sia pure sulla base di criteri predeterminati per legge, la decisione su quali ricorsi definire con provvedimento monocratico proprio o di altro magistrato della sezione appositamente delegato.

 

         L’inconveniente di una disciplina come quella delineata dall’AS 3711, trasfusa nei Tar, potrebbe consistere ad esempio in una diversità di prassi fra tribunali e all’interno delle varie sezioni di un medesimo Tar. Potrebbero cioè darsi casi –e sedi- nei quali il giudice monocratico sarebbe in concreto delegato a decidere un gran numero di cause mentre in circostanze analoghe altri presidenti potrebbero orientarsi nel senso di non avvalersi mai, o quasi mai, della facoltà di delega, similmente a quanto accade attualmente in ordine alla delega a decidere sui mezzi istruttori ai sensi dell’art. 1 della l. n. 205 del 2000.

 

         Quanto alle modalità di svolgimento delle funzioni monocratiche si potrebbe forse stabilire a)o che il Tar in composizione monocratica decide con sentenza appellabile al Consiglio di Stato (11);

         b)oppure che il giudice singolo decide con decreto (eventualmente motivato, ove del caso, mediante un sintetico richiamo al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo o a un precedente conforme) reclamabile, entro un congruo termine, innanzi al collegio; collegio del quale non potrebbe fare parte il giudice che ha emesso il provvedimento assoggettato a reclamo (cfr. art. 9 della 205 sulla opposizione al collegio avverso il decreto di perenzione).

 

Se si optasse per lo strumento del reclamo si concilierebbe l’ “impatto” del monocratico, con ciò che questo comporta in termini di semplificazione e di accelerazione, con una sicura pienezza del diritto di difesa assicurata, appunto, da una eventuale revisione del decreto fatta in via collegiale.         Sotto l’aspetto “logistico”, poi, la previsione di un reclamo da decidere con sentenza del collegio si tradurrebbe in una garanzia ulteriore di giustizia “sul territorio”. D’altra parte, il reclamo potrebbe rischiare di appesantire il giudizio più di quanto non faccia la previsione dell’appello “diretto” al Consiglio di Stato.

 

4.- .-Conclusioni. La questione dell’ampliamento delle funzioni del giudice amministrativo monocratico di prima istanza –che costituisce solo uno dei “tasselli” di un progetto complessivo di riforma della giustizia –e del processo- amministrativi -va esaminata e risolta esclusivamente avendo riguardo all’esigenza di migliorare l’efficienza del “servizio giustizia amministrativa”, con particolare riferimento all’incremento delle sentenze pronunciate rispetto alla situazione attuale, caratterizzata da una collegialità pressoché assoluta, a parte i decreti di perenzione di cui all’art. 26, comma 7, della l. n. 1034 del 1971, come introdotto dall’art. 9 della legge n. 205 del 2000; e alla possibilità di ridurre, in alcuni casi, la durata dei giudizi avanti ai Tar.

 

         Le ipotesi di riforma sopra delineate al punto 3. non vanno tuttavia inserite in una logica, di riduzione delle pendenze e dei tempi dei giudizi, di carattere meramente produttivistico: occorre cioè guardarsi dal rischio di uno scadimento della qualità delle sentenze emesse e più in generale del servizio dato.

 

         Ferma la conservazione del giudizio collegiale nella maggior parte delle materie, la riserva di funzioni decisorie monocratiche a giudici amministrativi di carriera può concorrere a risolvere i problemi dell’arretrato e dei ritardi nel settore della giustizia amministrativa di primo grado assicurando nel contempo un’adeguata qualità del servizio reso.

 

Marco Buricelli -consigliere Tar Veneto

 

 

(1) V. “amplius” Talice, Analisi dell’attività della giustizia amministrativa nel 2003 e 2004, in Rass. Consiglio di Stato, 2004, parte II, pagina 1845 e seguenti e 2004, II, 1119 e seguenti).

 

(2) In certi casi può trattarsi di una misura organizzativa assai utile. Tra le ragioni dei ritardi nella definizione dei ricorsi avanti ai Tar vi è infatti la frequente assenza di qualsiasi attività istruttoria nella fase intermedia tra il deposito del ricorso e l’udienza fissata per la discussione della causa. La delega di decisioni istruttorie al giudice relatore consente di far pervenire all’udienza di discussione ricorsi già adeguatamente istruiti e pronti quindi per essere decisi nel merito senza dilazioni (fatta salva ovviamente l’autonomia decisionale del collegio circa ulteriori eventuali acquisizioni istruttorie).

 

(3) Per dare un’idea del rilievo che stanno assumendo, nel 2005 i provvedimenti presidenziali monocratici cautelari del Tar Lazio sono stati più di mille.

 

(4) Ai fini che qui più interessano appare forse utile richiamare il parere Cons. St. n. 355/06 anche là dove, nell’ipotizzare una disparità di trattamento determinata dalle disposizioni dell’art. 245, rimarca che “prevedere la tutela cautelare ante causam solo nel settore dei pubblici appalti –pur nella peculiarità degli interessi coinvolti- potrebbe non superare il vaglio di costituzionalità per disparità di trattamento allorché si evidenzi che, anche in altre materie, si è in presenza della medesima situazione giuridica soggettiva tutelata nella materia degli appalti. Tuttavia –soggiunge il Cons. St.- la portata della delega non consente tale pur auspicabile estensione della tutela anche a settori diversi da quelli in esame. Valuterà pertanto l’Amministrazione se non sia il caso di assumere una specifica e urgente iniziativa legislativa diretta a prevedere la tutela cautelare per la generalità dei casi di giurisdizione amministrativa”. Sulla nuova tutela cautelare “ante causam” introdotta dall’art. 245 del codice degli appalti v. , “amplius”, S. Tarullo, giustamm.it , 2006.

 

(5) Nella seduta del 6 giugno 2002 il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, organo di autogoverno dei magistrati amministrativi, investito del compito di esaminare lo schema di d.d.l. sulla giustizia amministrativa e di dare parere sullo stesso, ha osservato, “con riferimento all’articolo 2 dello schema, il quale prevede la istituzione del giudice monocratico presso i tribunali amministrativi regionali per le controversie in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, di cui all’articolo 69, comma 7, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, nonché per quelle introdotte con ricorsi depositati anteriormente alla data del 1° gennaio 1995, che si sono registrati sul punto due contrastanti indirizzi. Da una parte dei consiglieri si sono evidenziate perplessità di ordine organizzativo e funzionale  in merito alla figura del giudice monocratico.

In particolare, si è evidenziato come le attuali strutture non siano in grado di fronteggiare i problemi strutturali collegati al moltiplicarsi degli organi giudicanti; inoltre, si ritiene che il giudice collegiale fornisca maggiori garanzie di qualità, bontà ed uniformità dei giudizi, particolarmente necessarie nel campo del diritto amministrativo, attesa la sua origine prevalentemente pretoria. Infatti, il maggior approfondimento, lo scambio di opinioni, la funzione di indirizzo delle attività dell’amministrazione peculiarmente svolte dal giudice amministrativo rafforzano in modo decisivo per esso le ragioni tradizionalmente sostenute in dottrina in favore della collegialità del giudizio. Sul piano organizzativo, poi, vi è da osservare che l’introduzione di un giudice monocratico imporrebbe in molti Tribunali la moltiplicazione delle aule da destinare all’udienza pubblica e del personale amministrativo da adibire a compiti di segreteria. Problemi questi che già nell’attuale organizzazione collegiale del giudizio si presentano di estrema gravità, attesi i noti rapporti numerici intercorrenti tra il personale amministrativo e quello di magistratura (1,2 a 1 nella giustizia amministrativa a fronte di 3 a 1 del giudice ordinario e di 5 a 1 di quello contabile), con evidenti riflessi quanto ai possibili risultati positivi.

In senso opposto si è rilevato da altri consiglieri come l’istituzione della figura del giudice monocratico sia sostanzialmente da condividere, ed anzi, come peraltro previsto, a regime, dall’articolo 1, comma 4, lettera v), da rafforzare e stabilizzare. Tale figura, infatti, servirebbe non solo a smaltire fortemente l’arretrato ma anche a far fronte con maggiore sollecitudine alla domanda ordinaria di giustizia su controversie di modesto valore.

Secondo questa opinione, infatti, i provvedimenti redatti dal giudice monocratico non sarebbero soggetti ai numerosi passaggi attualmente necessari nel giudizio collegiale, anche con riguardo al visto ed alla firma del presidente del collegio. Inoltre, la minore difficoltà tecnica delle cause affrontate da tale giudice e l’affrancamento dalla supervisione presidenziale, oltretutto con conseguente assunzione di responsabilità esclusiva da parte del singolo magistrato consentirebbe di aumentare la produttività individuale.

E’ da aggiungere come, sempre secondo tale opinione, il mantenimento di un giudice esclusivamente collegiale per la sola magistratura amministrativa urta contro l’opposto principio di riserva ad organi collegiali delle sole controversie di maggiore rilevanza, principio ormai diffuso per tutte le altre magistrature “ordinarie”.

Piuttosto, tutti hanno concordato sull’incongruità del criterio di preferenza, di cui all’art. 4, per l’assegnazione alle funzioni di giudice monocratico, che privilegia i magistrati più giovani, laddove unanimemente si è ritenuto che le funzioni di giudice monocratico necessitino di quell’esperienza e sensibilità, che solo i magistrati più anziani possono assicurare. Si ritiene, pertanto che, ove si volesse comunque confermare la scelta del giudice monocratico, si dovrebbero invertire i titoli di preferenza previsti dal citato art. 4.

Con riferimento all’art. 5, che intenderebbe istituire magistrati amministrativi onorari per le funzioni di giudice monocratico in primo grado, il Consiglio di Presidenza, a maggioranza, ha espresso un orientamento fortemente critico.

Non v’è dubbio che le ragioni che stanno alla base della opzione legislativa qui esaminata – la difficoltà di far fronte in tempi brevi alle vacanze di organico facendo unicamente ricorso all’attuale meccanismo concorsuale – siano gravi e pressanti. Tuttavia, altri sono i rimedi - e di essi si è dibattuto a lungo in seno alle commissioni ed al Consiglio per fare fronte a tale situazione: concorsi straordinari con requisiti d’accesso meno elevati rispetto a quelli stabiliti dall’art. 14 della legge n. 1034 del 1991; corso-concorso, unicità di accesso concorsuale – per i quali, peraltro, appaiono indifferibili appositi interventi normativi” .

Il verbale della seduta è consultabile sul sito www.giustizia-amministrativa.it).

(6) Per comodità di lettura si riporta il testo degli articoli0 50 bis e 50 ter c.p.c. . Art. 50 bis: cause nelle quali il tribunale giudica in composizione collegiale.

Il tribunale giudica in composizione collegiale:

1) nelle cause nelle quali è obbligatorio l'intervento del pubblico ministero, salvo che sia altrimenti disposto;

2) nelle cause di opposizione, impugnazione, revocazione e in quelle conseguenti a dichiarazioni tardive di crediti di cui al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e alle altre leggi speciali disciplinanti la liquidazione coatta amministrativa (2);

3) nelle cause devolute alle sezioni specializzate;

4) nelle cause di omologazione del concordato fallimentare e del concordato preventivo;

5) nelle cause di impugnazione delle deliberazioni dell'assemblea e del consiglio di amministrazione, nonché nelle cause di responsabilità da chiunque promosse contro gli organi amministrativi e di controllo, i direttori generali, i dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari e i liquidatori delle società, delle mutue assicuratrici e società cooperative, delle associazioni in partecipazione e dei consorzi (3);

6) nelle cause di impugnazione dei testamenti e di riduzione per lesione di legittima;

7) nelle cause di cui alla legge 13 aprile 1988, n. 117.

Il tribunale giudica altresì in composizione collegiale nei procedimenti in camera di consiglio disciplinati dagli articoli 737 e seguenti, salvo che sia altrimenti disposto (4).

50-ter. Cause nelle quali il tribunale giudica in composizione monocratica.

Fuori dei casi previsti dall'articolo 50-bis, il tribunale giudica in composizione monocratica

(7) Come evidenzia Paolo Biavati, ne “Il giudice unico nel Tribunale di primo grado della CE”, in Riv. Dir. Proc. 2000, fasc. 1, pagine 105 ss., vi sono tre passaggi procedurali che condizionano la rimessione della causa al giudice unico.

 

In primo luogo, la decisione della sezione, composta di tre giudici, dinanzi alla quale pende la causa, dev’essere presa all’unanimità.

 

E’ poi previsto che siano sentite le parti: sia mediante convocazione in udienza, sia, più semplicemente, attraverso l’invio di una lettera con richiesta di risposta scritta.

 

Il terzo aspetto da considerare riguarda il fatto che “la rimessione non è possibile qualora un soggetto qualificato, parte del procedimento, vi si opponga. Questa norma svolge la funzione di garantire comunque ai soggetti forti del processo dell’Unione (Stati e istituzioni) una decisione collegiale” (Biavati, op. cit.).

 

            (8) Sull’argomento v. “amplius” HEILEK W. –cenni sulla giustizia amministrativa in Baviera / Germania –relazione al convegno “La Giustizia Amministrativa tra nuovo modello regionale e modello federale” , Palermo, 30 -31 ottobre 2000; testo consultabile sul sito WEB della g. a. .

 

(9) Desidero precisare che esula dai limitati confini di questo studio affrontare il tema del rapporto, che potrebbe essere problematico, tra l’eventuale allargamento delle funzioni del giudice monocratico professionale, specialmente con finalità anti –arretrato, e l’istituzione di sezioni –stralcio (nelle quali inserire esclusivamente giudici di carriera eventualmente in assegnazione “aggiuntiva” (opportunamente incentivata) in una prospettiva di valorizzazione delle risorse professionali interne ? O da istituire prevedendo l’inserimento anche di giudici onorari? cfr. d. l. n. 179 del 2001, non convertito in legge. A composizione esclusivamente collegiale? O con l’attribuzione di funzioni monocratiche?); sezioni dirette allo stesso risultato.            Inutile nascondersi, però, i rischi di sovrapposizioni tra l’una e l’altra iniziativa.

 

(10) “Può darsi che in certi casi la collegialità sia un farmaco deprimente che attutisce il senso della responsabilità individuale” : così Piero CALAMANDREI , nell’Elogio dei giudici (Ed. Ponte alle Grazie), anche se l’Autore aggiungeva subito dopo che la collegialità “in certi casi può essere anche un corroborante. Per avere il coraggio di andare contro corrente, la collegialità può servire da sostegno: quando tira vento è meglio non essere soli; in più, ci si prende a braccetto e ci si regge l’uno con l’altro”.

 

(11) Segnalo che la materia delle espulsioni, anche collettive, dei cittadini extracomunitari è stata affidata (art. 13 del t. u. n. 286 del 1998) alla competenza del giudice monocratico, dapprima di carriera e poi, dal 2004, onorario (giudice di pace, coerentemente con una tendenza, rivolta al potenziamento delle attribuzioni della magistratura onoraria a discapito della giurisdizione ordinaria professionale, che appare assai discutibile). Non sarebbe logico devolvere al Tar in composizione monocratica le controversie su ingresso e soggiorno?

 

(12) E’ appena il caso di dire che, in base alla disciplina vigente, la perenzione viene pronunciata con decreto presidenziale o del magistrato delegato senza udienza; e che il decreto presidenziale cautelare di estrema gravità e urgenza è adottato in camera di consiglio.

 

(13) Ben possono esservi connessioni tra l’estensione del giudizio monocratico avanti ai Tar e il delicato problema del possibile decentramento territoriale, su base macro –regionale, del giudizio (esclusivamente collegiale) d’appello, prevedendo un’articolazione del Consiglio di Stato in sezioni staccate, in una prospettiva di facilitazione dell’accesso al giudice amministrativo d’appello: quest’ultimo profilo di discussione è comunque estraneo agli scopi di questo studio. E tuttavia, indipendentemente dalle scelte su un possibile decentramento territoriale del CdS, perché non immaginare di affidare la decisione degli appelli sulle sentenze del giudice monocratico di primo grado a collegi del Consiglio di Stato formati da tre componenti al posto dei cinque attuali?