Giulio Bacosi
Avvocato dello Stato
ORDINAMENTO SPORTIVO E GIURISDIZIONE. IL RUOLO “STORICO” DELLE
FEDERAZIONI.
1. Si è di recente messo in
luce sulle colonne di questa Rivista
come l’ordinamento sportivo rappresenti uno specifico terreno di elezione per situazioni
soggettive non sussumibili sotto l’egida propria della protezione giuridica;
compendiandosi, come tali, in interessi semplici, seppure “di settore”, in
relazione ai quali va esclusa la tutela garantita
dalla giurisdizione statale per i diritti incondizionati e per quelli
condizionati alla compatibilità con l’interesse pubblico (c.d. interessi
legittimi).
Nella medesima sede si è,
nondimeno, ventilata la possibilità che attorno e/o nell’ambito del fenomeno
“sport” gravitino, all’opposto, situazioni soggettive rilevanti, ad un tempo,
anche per l’ordinamento giuridico (oltre che per quello sportivo) e, come tali,
“capaci di tutela” innanzi alla giurisdizione statale.
Nel caso in cui si sia al
cospetto di diritti condizionati alla compatibilità con l’interesse pubblico
(c.d. interessi legittimi) la tutela in parola sarà ovviamente appannaggio del
Giudice Amministrativo; l’ipotesi dei diritti in condizionati (o comunque
sganciati dal potere e dall’interesse pubblico istituzionalmente affidati
all’Amministrazione) chiamerà in causa – all’opposto – il Giudice Ordinario
(cfr per approfondimenti quanto esplicitato in Cittadinanza consapevole, Rivista pubblicata in www.democrazianelleregole.it).
E’ muovendo da tale
orizzonte conoscitivo di base che si approda alle Federazioni come oggetto
privilegiato di indagine: la relativa attività organizzativa è stata infatti tra quelle che, by-passando
la specialità dell’ordinamento sportivo, sono state capaci di coinvolgere –
attraverso la identificazione di situazioni giuridicamente rilevanti – il
giudice statuale nell’attività di relativo presidio e tutela.
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2. Lasciando al momento da
parte i più recenti provvedimenti legislativi che si sono succeduti in materia
(segnatamente, il Decreto Legge 19 agosto 2003 n. 220, convertito con
modificazioni nella Legge 17 ottobre 2003 n.280), e volgendo piuttosto lo
sguardo a quella giurisprudenza che per anni ha scongiurato l’horror vacui agglutinando pronunce,
nondimeno, tutt’altro che omogenee in punto di orientamento decisionale, varrà
prendere le mosse dai pochi punti fermi che la storiografia giuridica - sub specie proprio di pronunce
giurisdizionali – concretamente presenta agli addetti ai lavori.
Lo sport, allora, come
sistema di regole nel quale campeggiano interessi semplici (potenzialmente)
affiancati tuttavia - quando ad agire siano le “anfibologiche” Federazioni
sportive - da
situazioni soggettive giuridicamente tutelate (e, dunque, giuridicamente
rilevanti)
-
tanto quando le ridette Federazioni operino come
associazioni private, secondo la relativa, primigenia natura statutaria, con
possibile emersione in capo ai terzi di diritti incondizionati (diritti
soggettivi);
-
quanto allorché agiscano come organi del CONI e, dunque,
come soggetti di diritto pubblico, istituzionalmente attributari di potere (del
pari) pubblico, con possibile emersione in capo ai terzi di diritti, stavolta, “condizionati”
all’interesse (nuovamente) pubblico perseguito (c.d. interessi legittimi).
La giurisprudenza sul punto
è sufficientemente copiosa: ci si limita a richiamare in proposito, per ora,
quella dettagliatamente citata altrove (cfr ancora Sanino M. – Verde F., Il diritto sportivo, Padova, 2008, 459, spec. nota 80), rappresentando in particolare come la foggia
del tutto peculiare della Federazione sportiva quale organo del CONI e, dunque,
quale soggetto “pubblico” abbia comportato la qualificazione dei relativi atti
come “amministrativi”.
Con conseguente possibilità
in detto caso (e solo al relativo cospetto: non anche, ovviamente, allorché la
Federazione si atteggi ad associazione privata) di
assumere predicabile la ben nota disciplina sull’accesso, disciplinata
dall’art.22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, e la connessa giurisdizione
(statale) del giudice amministrativo (così, ex
plurimis, Tar Toscana, I, 19 giugno 1998 n.
Una elaborazione pretoria che –
come sovente accaduto negli ultimi lustri – ha poi trovato una sorta di
cristallizzazione ex lege se non
addirittura un vero e proprio imprimatur
parlamentare nel D. Lgsl.vo 23 luglio 1999 n. 242, con il quale il nomopoieta
ha provveduto al noto riordino del CONI.
Attraverso tale esplicita
presa di posizione le Federazioni sportive sono state forgiate ex post, questa volta dal c.d. “circuito
democratico” (Parlamento – Governo), proprio alla stregua del Giano bifronte ex ante coniato dalla giurisprudenza:
persone giuridiche di diritto privato e, ad un tempo, compagini con valenza
pubblicistica in virtù del relativo nesso che – per taluni segmenti delle
relative attività – le avvince al CONI, rendendole organo del Comitato Olimpico
Nazionale.
Se così è - e lo è, vista la esplicita presa di posizione del legislatore sul punto –
occorre scandagliare (in un contesto a compasso allargato quale quello sportivo,
dal quale normalmente gemmano interessi semplici “di settore”) quando
l’attività di alcuni soggetti che gravitano in modo rilevante nella relativa
orbita (sportiva), e che si compendiano in persone “giuridiche” private con
valenza talvolta anche pubblicistica (quali “organi, in senso tecnico, del
CONI) impingano, con l’attività da essi spiegata, su diritti soggettivi
(incondizionati) o su interessi legittimi (condizionati alla compatibilità con
il potere pubblico).
Allorché ciò accada, sarà infatti possibile invocare tutela – da parte
dei terzi interessati - al giudice statale (ordinario o amministrativo) in ogni
caso di dedotto vulnus inferto a
situazioni “giuridicamente” tutelate che, proprio in quanto tali, affiorano
dall’indistinta congerie degli interessi semplici “di settore” che popolano
l’orbe sportivo.
La dedotta natura
ambivalente della Federazione sportiva sul crinale soggettivo impone peraltro di
dirottare il baricentro dell’attenzione sul versante oggettivo del relativo
operare: sarà il contenuto dei relativi atti a rivelare, in modo più o meno
esplicito (o anodino…), se essa si muove nel contesto sportivo degli interessi
“semplici”, la cui tutela è per l’appunto affidata al giudice sportivo; ovvero
in quello, del pari “sportivo”, dei diritti condizionati – interessi legittimi
- o incondizionati – diritti soggettivi tout
court - , la cui tutela resta appannaggio (per lo
meno in ultima istanza) del giudice amministrativo ovvero di quello ordinario.
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3. Si può allora muovere,
scendendo nello specifico, da quella che è l’attività organizzativa della
singola Federazione.
Scongiurando inutili cineserie
– ed escludendo, com’è ovvio, le ipotesi ricadenti nel novero degli interessi
semplici “di settore” (quelle, per intendersi, strettamente connesse
all’attività agonistica) – la dottrina più illuminata (cfr ancora Sanino M. –
Verde F., Il diritto sportivo, cit., spec. 460, nota 81,
con riguardo al c.d. caso Catania) ha inteso rifarsi - allo specifico fine di
acclarare quale sia la consistenza della situazione giuridica soggettiva di
volta in volta violata (diritto incondizionato, ovvero condizionato) ed il
connesso plesso giurisdizionale dotato di potestas
iudicandi (G.O. o, rispettivamente, G.A.) -
a due precisi punti di riferimento, in “combinato operare” tra loro:
1) l’essenza della norma che si
assume violata, con connesso vulnus
alla situazione giuridica soggettiva del terzo;
2) il fine perseguito dalla
Federazione nello svolgimento della relativa attività, con riguardo al singolo
caso di specie.
La norma violata può in
taluni casi avere la finalità di disciplinare i rapporti tra le società
sportive che aderiscono alla Federazione (ad esempio, tra le squadre di calcio),
o quelli tra le società stesse ed i singoli soggetti, atleti e non, che vi
operano (ad esempio, tra
In altre fattispecie, la
norma violata può invece avere lo scopo di perseguire interessi di rango
pubblico collegati allo sport, e dei quali è portatore in prima battuta il CONI
e, quindi, la Federazione come relativo organo: qui l’essenza della norma è
invece quella di garantire in ogni caso – giusta legittima estrinsecazione di publica potestas - il soddisfacimento
del ridetto interesse pubblico “sportivo” e, ove con esso compatibili, tutti
gli interessi “condizionati” connessi, con giurisdizione affidata al G.A.
Non lungi da questa
prospettiva teorica, di stampo decisamente “oggettivo”, si pone chi ritiene che
possano distinguersi compiti delle Federazioni (e connessi atti) di diritto
privato, sottoposti alle regole che disciplinano i comuni rapporti tra i
consociati; e compiti (e connessi atti) di diritto pubblico, che all’opposto
soggiacciono alle regole che si confanno ai “rapporti autoritari speciali” tra civis e Pubblica Amministrazione (così
Caprioli R., Le Federazioni sportive
nazionali tra diritto pubblico e diritto privato, in Dir. e giur., 1989, 1 e ss.).
Si tratta di prese di
posizione che “doppiano” quelle, autorevoli, delle Sezioni Unite della
Cassazione secondo cui le Federazioni disvelano un profilo genetico
“privatistico” col relativo “sorgere” come soggetti privati (associazioni non
riconosciute); per poi palesare – direbbesi, “in corsa” - un diverso profilo
funzionale, stavolta “pubblicistico”, laddove finiscono con l’”assumere” la
ridetta veste di organi del CONI (così Cassazione, Sezioni Unite, 9 maggio 1986
n.
Quest’ultima evenienza si
verifica più in particolare, stando alla Corte, quando le privatistiche (di
nascita) “associazioni non riconosciute”, nelle quali le Federazioni si
compendiano, prendano a svolgere attività che siano del tutto omogenee, quanto
a scopo in concreto perseguito, a quelle del CONI.
Una “koiné finalistica” dunque che, nell’ipotetico tragitto discendente
dai (comuni) scopi pubblici alle attività poste concretamente in essere per
perseguirli, consente – per una sorta di osmosi - di colorare di pubblicistico anche
quella (specifica) dinamica operativa delle Federazioni che persegua i medesimi
interessi (generali) perseguiti dal CONI, con connesso
-
dispendio di potere pubblico;
-
configurabilità di diritti ad esso
condizionati (c.d. interessi legittimi);
-
e, in definitiva, giurisdizione del G.A.
Il coincidere del fine
(pubblicistico) attrae dunque, in determinate fattispecie, le Federazioni
nell’orbita del CONI; circostanza particolarmente evidente – è stata ancora la
Cassazione a limpidamente sottolinearlo in passato – allorché queste peculiari
associazioni (dalla natura “prevalentemente” privata) emanino
norme regolamentari a contenuto organizzatorio, dal cui pedissequo rispetto
dipenda proprio il raggiungimento dei fini istituzionali del CONI nell’ambito
della singola disciplina sportiva di riferimento (Cassazione, Sezioni Unite, 26
ottobre 1989 n.
Anche la giurisprudenza
amministrativa ha fornito sin dai primi anni 90 illuminanti chiarimenti sul
ruolo delle Federazioni in materia di smistamento della potestas iudicandi tra G.A. e G.O. a seconda che esse si atteggino
a “pubblicistici” organi (in senso tecnico) del CONI, ovvero ad associazioni
private (paradigmatico sul punto il C.G.A., sentenza n. 536 del 9 ottobre
Stando ad
una nota pronuncia del Consiglio di Stato (VI, 31 dicembre 1993, n.
La natura “geneticamente”
privata e funzionalmente pubblica delle Federazioni – laddove queste ultime
svolgano attività intese a perseguire scopi coincidenti con gli interessi
generali affidati al CONI - è stata ribadita dal Tar Lazio, III, 23 giugno 1994
n.1361, (in TAR, 1994, I, 2399),
seguendo una scia comunque intesa a privilegiare il volto pubblicistico delle
Federazioni medesime in un’ottica di complessiva attrazione della potestas iudicandi al G.A. (è d’uopo
menzionare in proposito il parere del C.d.S., II, del 6 luglio
Quelle testé operate si
atteggiano, peraltro, a considerazioni di ordine generale, riposanti su una
sorta di astratto iperuranico poco congeniale a chi ama porsi questioni
concrete; o ama, comunque, rintracciarne di tali, al fine di sperimentare la effettiva congruità ad esse – e dunque, in ultima
analisi, la definitiva bontà – di ogni pur promettente ricostruzione teorica.
In altri termini: quando la
Federazione sportiva, nel concreto, è organo del CONI in senso tecnico? Quando
i relativi atti perseguono finalità coincidenti con quelle del Comitato
Olimpico, palesandosi come tali impugnabili innanzi al G.A.? Quando gli
interessi che vi si contrappongono si appalesano non già incondizionati, quanto
piuttosto concretamente condizionati alla compatibilità con il pubblico
interesse? Quando, per conseguenza, gli organi federali possono essere soggetti
alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità
amministrativa e contabile (cfr. da ultimo Corte dei Conti, Sez. I Giurisd.
Centr., 23 giugno 2008, n. 263/A, con riguardo al
Presidente di una Federazione sportiva)?
Sarà questo l’oggetto di
ulteriori considerazioni, in fase di elaborazione, che si affideranno alle
prestigiose Colonne di questa Rivista.