DECISIONE

sul ricorso in appello (n. 1/2002 dell’Adunanza Plenaria) proposto dalla Regione Umbria, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi, 12, è domiciliata

CONTRO

Bizzarri Mario, rappresentato e difeso dagli Avvocati Antonio Baldassarre e Mario Rampini, e presso lo studio del primo, in Roma, Piazza Mignanelli, 3, elettivamente domiciliato

di

- S.UNI.FA.R. (Sindacato Unitario Farmacisti Rurali) in persona del Presidente pro tempore Dott. Antonio Lucchi, rappresentato e difeso dall’Avv. Alarico Mariani Marini, presso il cui studio in Roma, Via Maria Cristina n. 8, è elettivamente domiciliato;

- Fratini Luciano e Scoccianti Riccardo, rappresentati e difesi dall’Avv. Alaico Mariani Marini, presso il cui studio in Roma, Via Maria Cristina n. 8, sono elettivamente domiciliati;

- FEDERFARMA (Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani) in persona del Presidente e legale rappresentante Dott. Giorgio Nicola Siri, rappresentata e difesa dall’Avv. Franco Gaetano Scoca, presso il cui studio in Roma, Via Paisiello n. 55 è elettivamente domiciliata.

PER LA RIFORMA

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria n. 463 del giorno 8 giugno 2000,

                Visto l’atto di appello con i relativi allegati;

                Visto l’atto di costituzione in giudizio di Bizzarri Mario, del S.UNI.FA.R., di Fratini Luciano e Scoccianti Riccardo, della FEDERFARMA;

                Viste le memorie difensive;

                Visti gli atti tutti della causa;

                Relatore alla pubblica udienza del giorno 11 marzo 2002, il Consigliere Alessandro Pajno, ed uditi, gli avvocati Mariani Marini, Rampini, Scoca e l’Avv. dello Stato Liborio Coaccioli ciascuno per le parti rispettivamente rappresentate;

                Visto il dispositivo della presente decisione n. 1/02 pubblicato l’11 marzo 2002;

                Ritento e considerato in fatto e in diritto quanto segue

FATTO

il Dott. Mario Bizzarri, farmacista abilitato all’esercizio della professione, partecipava al concorso pubblico indetto dalla Regione Umbria per l’assegnazione della titolarità della farmacia n. 4 del Comune di Bastia Umbria.

Nella graduatoria del concorso, il Bizzarri si collocava al secondo posto, a parità di punti con il primo classificato, al quale, peraltro,veniva riconosciuto un titolo di precedenza.

La graduatoria del concorso veniva impugnata dal Bizzarri

con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria.

Sopravveniva, peraltro, la legge 28 ottobre 1999 n. 389, recante numerose disposizioni in materia di titolarità delle farmacie e dei relativi concorsi.

Il Bizzarri, allora, assumendo che per effetto della legge sopravvenuta dovessero essere messe in assegnazione, secondo l’ordine di graduatoria, anche le farmacie disponibili dopo la pubblicazione del bando di concorso, diffidava la Regione a provvedere in tal senso, ed impugnava, successivamente, con ricorso al TAR dell’Umbria, il silenzio mantenuto sull’istanza dalla medesima Regione.

Costituitosi il contraddittorio, con sentenza n. 363 del giorno 8 giugno 2000, il TAR adito accoglieva il ricorso, affermando l’obbligo dell’Amministrazione regionale di provvedere alla copertura della sede richiesta dal ricorrente, mediante l’utilizzazione della graduatoria approvata il 7 luglio 1999. Precisava, altresì, il Tribunale che la verifica dei presupposti per l’assegnazione rientrava nei poteri-doveri dell’Amministrazione.

La pronuncia di primo grado è stata, adesso, impugnata dalla Regione Umbria, con ricorso al Consiglio di Stato.

Ad avviso della Regione, erroneamente il Tribunale avrebbe affermato che, con la locuzione “sedi farmaceutiche eventualmente rese disponibili”, l’art. 2, comma 2 della legge 28 ottobre 1999 n. 389 avesse inteso riferirsi a sedi diverse da quelle messe a concorso, e cioè a farmacie resesi disponibili dopo l’indizione del concorso. L’unica interpretazione possibile sarebbe, infatti, quella volta a riferire la disposizione dell’art. 2 a sedi eventualmente resesi disponibili nel concorso, e non a quelle individuate nella revisione della pianta organica.

Nel giudizio di appello sono intervenuti ad adiuvandum il S.UNI.FA.R. (Sindacato Umbro Farmacisti Rurali), ed i Signori Luciano Fratini e Riccardo Scoccianti, chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata.

Si è, altresì, costituito in giudizio l’appellato, eccependo, in linea preliminare, l’irricevibilità del gravame, perchè depositato il 18 ottobre 2000, e cioè oltre il termine di trenta giorni dalla data della notificazione; termine, questo, così ridotto ai sensi dell’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, introdotto dall’art. 4 legge 21 luglio 2000 n. 205.

Nel merito, il Bizzarri ha chiesto, comunque, il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 122 del 10 gennaio 2002 la IV Sezione del Consiglio di Stato ha, innanzi tutto, sottolineato l’applicabilità alla fattispecie della disposizione di cui all’art. 23 bis della legge n. 205 del 2000. La Sezione ha, poi, evidenziato come la disciplina contenuta nell’art. 23 bis, commi 2 e 7 della medesima legge n. 205 del 2000 potrebbe essere intesa come idonea a stabilire anche la riduzione alla metà del termine per il deposito dell’appello; e come, tuttavia, sulla scorta di una esegesi letterale, non possa escludersi l’opposta conclusione, ove il termine “ricorso”, contenuto nell’art. 23 bis comma 2, si intenda riferito non solo all’atto introduttivo del giudizio di primo grado, ma anche a quello introduttivo del giudizio di secondo grado.

Trattandosi di questione di massima di particolare rilievo, per un gran numero di affari di competenza delle Sezioni giurisdizionali, la IV Sezione ha rimesso l’affare, ai sensi dell’art. 45, primo comma, del r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Nel giudizio è intervenuta, altresì, la Federazione Nazionale Unitaria dei titolari di farmacia italiani (FEDERFARMA), allo scopo di sostenere le ragioni della Regione Umbria.

Con apposite memorie il Bizzarri ed il Sindacato Unitario Farmacisti Rurali hanno insistito per l’accoglimento delle rispettive tesi.

All’udienza di discussione tutti i procuratori delle parti hanno illustrato diffusamente le proprie ragioni.

DIRITTO

1. Deve, innanzi tutto essere ribadito che, come ha esattamente osservato la Quarta Sezione con l’ordinanza di rimessione, la fattispecie sottoposta all’esame dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, rientra nell’ipotesi di cui all’art. 23 bis, comma 1, lett. c, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, novellato dall’art. 4 della legge 21 luglio 2000 n. 205.

L’art. 23 bis, comma 1, lett. c, della legge n. 1034 del 1971 pone infatti, una speciale disciplina, applicabile nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa aventi ad oggetto, per quel che in questa sede rileva, “i provvedimenti relativi alle procedure di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di servizi pubblici”.

Nel caso in esame si è di fronte ad un giudizio instauratosi a seguito del silenzio serbato dalla Regione Umbria sull’istanza, con cui l’interessato, dopo aver fatto presente di aver preso parte al concorso pubblico per l’assegnazione della titolarità della farmacia n. 4 del Comune di Bastia Umbra, classificandosi al secondo posto, e dopo aver rilevato che, per effetto delle sopravvenute disposizioni contenute nella legge 28 ottobre 1999 n. 389, dovevano essere messe in assegnazione anche le farmacie resesi disponibili successivamente al bando di concorso, ha affermato di avere titolo all’assegnazione di una delle sedi farmaceutiche disponibili, risultanti dalla revisione della pianta organica approvata dal Consiglio Regionale con atto n. 684 del 31 maggio 1999, ed ha, di conseguenza, diffidato la Regione Umbria ad adottare il provvedimento di assegnazione “della sede farmaceutica disponibile n. 38 del Comune di Perugia con ubicazione in Santa Sabina - Lacugnano”.

Si è pertanto, di fronte, ad una controversia concernente la legittimità del rifiuto della Regione di adottare un provvedimento di assegnazione di una sede farmaceutica: provvedimento questo, che attiene certamente ad un servizio pubblico, essendo quello farmaceutico espressamente considerato servizio pubblico dalla legge ai fini della riconduzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 33 d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nel testo introdotto dall’art. 7 l. n. 205 del 2000), e tale, essendo riconosciuto dalla giurisprudenza (Cass., SS.UU., 11 giugno 2001 n. 7867).

2. Ad avviso della Regione appellante, non potrebbe, comunque, nel caso in esame, parlarsi di controversia sull’affidamento di un pubblico servizio, in quanto il Tribunale avrebbe espressamente escluso che dalla dichiarazione di illegittimità del silenzio possa conseguire il diritto all’assegnazione della farmacia; non potrebbe, pertanto, parlarsi di controversia sull’affidamento di un pubblico servizio perché tale pubblico servizio non sarebbe stato mai riconosciuto al dott. Bizzarri né dalla Regione né dal TAR (così la Regione nella memoria del 17 ottobre 2001).

La tesi prospettata è, con ogni evidenza, infondata. La controversia, concerne, infatti, come si è detto, la legittimità, o meno, del rifiuto della Regione di assegnare la richiesta sede farmaceutica, mentre la sentenza del TAR dell’Umbria, nell’accertare l’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione, si limita a precisare quali siano le conseguenze di tale accertamento, consistenti appunto, nell’obbligo di provvedere alla copertura della sede richiesta dal ricorrente attraverso la graduatoria del concorso pubblico cui aveva preso parte il Bizzarri, approvata il 7 luglio 1999.

La sentenza del Tribunale conferma, quindi, con ogni evidenza, che si è di fronte ad una procedura di affidamento di un pubblico servizio, rispetto alla quale viene affermato l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere; mentre l’impossibilità, pure rilevata dalla sentenza, di dichiarare il diritto del ricorrente a conseguire la titolarità della farmacia discende dalla natura del sindacato esercitato dal giudice e dal fatto che quest’ultimo, investito della questione della legittimità del silenzio, non poteva che affermare l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere, ma non sostituirsi a quest’ultima, nell’accertamento in concreto dei presupposti per l’assegnazione della sede farmaceutica.

3. Può, pertanto, passarsi all’esame della questione prospettata dall’ordinanza di rimessione della Sezione IV, consistente nello stabilire se, nello speciale rito introdotto dall’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, come novellata dalla legge n. 205 del 2000, dell’appello debba ritenersi dimidiato (e cioè ridotto a quindici giorni) in forza della disposizione di cui al medesimo art. 23 bis, comma 2, il termine per il deposito del ricorso in appello al Consiglio di Stato.

L’Adunanza Plenaria ritiene che a tale quesito debba essere data risposta positiva e che, di conseguenza, relativamente ai giudizi di cui all’art. 23 bis, comma 1, della legge n. 1034 del 1971, il termine per il deposito dell’appello debba ritenersi ridotto a quindici giorni.

Va, in proposito, ricordato che l’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, introdotto dall’art. 4 della legge n. 205 del 2000, riprendendo in parte l’esperienza legata alla normativa di cui all’art. 19 del decreto legge 25 marzo 1997 n. 67 ed all’art. 1 comma 27 della legge 31 luglio 1997 n. 249, ha introdotto una disciplina processuale speciale, volta a conseguire obiettivi di accelerazione della definizione delle controversie in determinate materie, per le quali, appunto, l’esigenza di una pronta ed immediata definizione è considerata di particolare interesse pubblicomma L’introduzione di una speciale disciplina del genere, con riferimento a materie limitate e puntualmente identificate, o volte a conseguire obiettivi di celerità processuale, è stata, infatti, considerata legittima e non irragionevole dalla Corte Costituzionale (Corte Cost., sentenza 10 novembre 1999 n. 427).

In particolare, l’art. 23 bis cennato, dopo aver indicato al comma 1 gli “oggetti” a cui si applicano, “nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa”, le nuove disposizioni, pone, nei commi successivi, tale disciplina. La regola fondamentale di tale (speciale) disciplina è indicata nell’art. 23 bis, comma 2, secondo cui “i termini processuali previsti sono ridotti alla metà, salvo quelli per la proposizione del ricorso”. L’altro nucleo fondamentale della nuova normativa è costituito dalla possibilità del giudice, chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare, di anticipare la discussione nel merito del ricorso, ove ritenga, ad un primo esame, l’illegittimità del provvedimento impugnato o la sussistenza di un danno grave ed irreparabile. I commi 3, 4 e 5 dell’art. 23 bis dettano, appunto, la relativa disciplina.

L’art. 23 bis, comma 6, pone, poi, una ulteriore disposizione di carattere generale, sulla pubblicazione del dispositivo della decisione (da effettuarsi entro sette giorni dall’udienza), mentre il successivo comma 7 indica una specifica disciplina con riferimento ai termini per la “proposizione dell’appello” avverso la sentenza del TAR, identificando tali termini in quelli di trenta giorni dalla notificazione e di centoventi dalla pubblicazione, e prevedendo la possibilità della proposizione del gravame nei trenta giorni dalla pubblicazione del dispositivo. L’ultimo comma dell’art. 23 bis precisa, infine, che le relative disposizioni “si applicano anche davanti al Consiglio di Stato, in caso di domanda di sospensione della sentenza appellata”. Poiché l’applicabilità delle disposizioni di cui all’art. 23 bis dinanzi a tutti gli organi di giustizia amministrativa – e, quindi, anche dinanzi al Consiglio di Stato – discende dalla disposizione del medesimo art. 23 bis, comma 1, il senso del successivo comma 8 è pertanto, quello di precisare che la speciale disciplina di cui al precedente comma 3 – formalmente dettata per il primo grado dal giudizio – trova applicazione anche nel giudizio dinanzi al Consiglio di Stato, in caso di domanda di sospensione della sentenza impugnata.

Tale essendo la speciale disciplina processuale dettata dall’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, con riferimento alle “materie” indicate nel comma 1, appare evidente che la norma di cui al comma 2 - che dispone la riduzione alla metà dei termini processuali – riguarda sia il primo che il secondo grado del giudizio, dal momento che essa si applica, “nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa” (art. 24 bis, comma 1), e quindi, sia dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali che al Consiglio di Stato.

Quella di cui al comma 2, costituisce, pertanto, la regola generale sui termini processuali della disciplina introdotta dall’art. 23 bis, e che meglio di ogni altra esprime la ratio acceleratoria che la caratterizza, in relazione ai peculiari interessi pubblici connessi con la particolare rilevanza economica e sociale dei diversi “oggetti” indicati dalla stessa norma al comma 1.

Consegue da ciò che, nell’ambito della disciplina processuale dell’art. 23 bis, l’applicabilità della regola del dimidiamento dei termini – generale perché riferita sia a tutti i termini che a tutti i gradi del giudizio – può essere esclusa soltanto dalla presenza nella stessa disciplina, di una disposizione derogatoria o che introduca, comunque, per determinati atti o adempimenti, un diverso specifico termine per il relativo compimento.

E’ quanto avviene, nel processo accelerato previsto dall’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, a seguito dell’inciso di cui allo stesso comma 2, secondo cui i termini processuali sono ridotti alla metà, “salvo quelli per la proposizione del ricorso”, ed a seguito della disciplina di cui al comma 7, che introduce uno specifico termine “per la proposizione dell’appello” avverso la sentenza del TAR, (trenta giorni dalla notificazione e centoventi giorni dalla pubblicazione). Né l’inciso dell’art. 23 bis, comma 2, né la disciplina di cui al successivo comma 7, si riferiscono, peraltro al termine per il deposito del ricorso in appello, il cui mancato rispetto è stato, nella fattispecie eccepito.

Quanto all’art. 23 bis, comma 2, della legge n. 1034 del 1971, la sua formulazione risente, come è evidente dal dibattito scientifico e giurisprudenziale che ha, a suo tempo accompagnato l’art. 19, comma 3, del decreto legge 25 marzo 1997 n. 67 (e l’art. 1, comma 27, della legge 31 luglio 1997 n. 27) il quale, nell’introdurre un rito accelerato per i giudizi relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione ed a provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche, disponeva che “tutti i termini processuali sono ridotti della metà”. In particolare, pur avendo la Corte Costituzionale ritenuto che “la previsione di un termine di trenta giorni per notificare il ricorso” – discendente, appunto dal dimezzamento dei termini disposto dal cennato art. 19 del decreto legge n. 67 del 1997 – “non comprime, oltre i limiti di ragionevolezza ed effettività, il diritto di cui all’art. 24 della Costituzione, poiché non riduce i tempi di preparazione delle necessarie difese al punto da pregiudicarne l’efficacia e la completezza, lasciando al ricorrente un congruo margine di valutazione” (Corte cost., 10 novembre 1999 n. 427), appare evidente che il legislatore, nel formulare la nuova disciplina contenuta nell’art. 4 della legge n. 205 del 2000, si è dato carico delle difficoltà che erano state prospettate a proposito della precedente disciplina speciale, ed in particolare di quelle connesse alla fase, prodromica alla instaurazione del giudizio, nella quale la parte, sfornita di un difensore, deve reperirlo ed affidare al medesimo le proprie difese. Nella formulazione della regola di cui all’art. 23, comma 2, il legislatore ha ritenuto di tenere ragionevolmente conto di tali esigenze, ed ha pertanto escluso dal dimezzamento, previsto per tutti i termini, il dimezzamento dei termini “per la proposizione del ricorso”; termini, questi ultimi, che per le ragioni sopra esposte e per la ratio che accompagna l’esclusione disposta, non possono che riguardare esclusivamente il ricorso di primo grado, e cioè l’atto introduttivo del giudizio dinanzi al TAR. L’art. 23 bis, comma 2, della legge n. 1034 del 1971, nel porre la regola generale del dimezzamento dei termini con riferimento a tutti i giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa (art. 23 bis, comma 1), e quindi anche davanti al Consiglio di Stato, pone una eccezione che si riferisce esclusivamente al ricorso ed al processo di primo grado. A prescindere quindi, dal problema (su cui si tornerà più avanti) se con il termine “proposizione del ricorso” si intenda far riferimento anche al deposito del medesimo, l’eccezione posta dall’art. 23 bis comma 2, riferendosi al giudizio di primo grado, non può, in ogni caso, riguardare la questione rilevante nel caso in esame, che attiene al termine per il deposito del ricorso in appello. La presenza di una esplicita disciplina per il termine di proposizione dell’appello, contenuta nell’art. 23 bis, comma 7, esclude, peraltro, che l’inciso “salvo quelli per la proposizione del ricorso” contenuto nel comma 2, si riferisca al giudizio di appello.

Sempre a proposito dell’art. 23 bis, comma 2, della legge n. 1034 del 1971, deve infine, essere precisato che nessun elemento positivo, al fine di dedurne il mancato dimezzamento del termine del deposito dell’atto di appello, può essere dedotto dalla circostanza che l’originaria previsione contenuta nel disegno di legge governativo, (poi divenuto la legge n. 205 del 2000) esonerava dalla riduzione dei termini “…..quello per la proposizione del ricorso”, e che nel successivo iter legislativo il singolare “quello” sia stato sostituito con il plurale “quelli”. La norma di cui all’art. 23 bis, comma 2, non riguarda, infatti, come si è visto, il giudizio di appello;mentre l’uso del plurale “quelli” appare dovuto al fatto che il legislatore ha inteso riferirsi anche al ricorso incidentale nel processo di primo grado, per il quale sovvengono le stesse esigenze che hanno condotto alla esclusione dalla regola del dimezzamento del ricorso principale.

4. Nessuna indicazione può poi, essere tratta dalla disciplina contenuta nell’art. 23 bis, comma 7, della legge n. 1034 del 1971, per dedurne che il termine per il deposito del ricorso in appello non debba ritenersi dimezzato.

Come si è detto, il cennato art. 23 bis comma 7 pone una specifica autonoma disciplina riguardante i termini per la proposizione del ricorso in appello, e cioè per la sua notificazione (trenta giorni dal deposito della sentenza impugnata o centoventi giorni dalla sua pubblicazione). Consegue da ciò che, al di fuori della specifica autonoma disciplina introdotta dall’art. 23, comma 7, della legge, trova applicazione la disciplina comune prevista dall’art. 23 bis per i giudizi previsti dal comma 1: disciplina comune che è quella prevista dal comma 2 e che si esprime nella generale regola del dimezzamento dei termini processuali.

Risulta, così, evidente, l’erroneità della tesi sostenuta dal Sindacato unitario farmacisti rurali, che pur esattamente affermando che l’art, 23 bis, comma 7, introduce una autonoma disciplina per la notificazione dell’atto di appello, identifica poi la disciplina ulteriore per i termini del giudizio di appello delle controversie di cui all’art. 23 bis comma 1, non in quella posta dall’art. 23 bis, comma 2, ma in quella, generale, del processo amministrativo di appello.

Un tal modo di pensare si risolve in una erronea interpretazione dello stesso art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, dal momento che le disposizioni da esso poste – tra cui anche quelle concernenti il dimezzamento dei termini processuali – si applicano, in via generale, “nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa” (art. 23 bis, comma 1).

Non appare, poi, possibile pervenire all’affermazione secondo cui, nella fattispecie, il termine per il deposito dell’appello dovrebbe essere considerato di trenta giorni (e non di quindici), valorizzando la disposizione contenuta nell’art. 23 bis, comma 7, secondo cui il termine per la proposizione dell’appello è di trenta giorni. In questa prospettiva, l’espressione “proposizione dell’appello”, andrebbe riferita non soltanto alla sua notificazione, ma anche al deposito dell’atto di appello notificato, dovendosi l’appello ritenere “proposto” non solo con la notificazione del relativo atto, ma anche con il deposito. A tacer d’altro, tale tesi è positivamente smentita dallo stesso art. 23 bis, comma 7, che fa espresso riferimento, ai fini della proposizione dell’appello, ad un termine che è di “trenta giorni dalla notificazione e di centoventi giorni dalla pubblicazione della sentenza”. Si tratta, con ogni evidenza, del termine breve e del termine lungo per la notificazione dell’impugnazione, ridotti rispettivamente a trenta ed a centoventi giorni; sicchè appare palese che, con la locuzione “termine per la proposizione dell’appello”, l’art. 23 bis, comma 7, cennato, abbia inteso riferirsi esclusivamente al termine per la notificazione del gravame, e non invece, al diverso termine per il deposito dell’appello notificato (decorrente non dalla notificazione o pubblicazione della sentenza, ma dalla notificazione del gravame). L’art. 23 bis, comma 7, utilizza, pertanto, il termine “proposizione” nel senso che esso è volto ad indicare la fase relativa alla manifestazione della volontà di impugnare la sentenza di primo grado, e cioè la notificazione dell’atto di appello, secondo un uso che è frequente da parte del legislatore (si veda, ad esempio, l’art. 28, secondo comma, della legge n. 1034 del 1971, secondo il quale contro le sentenze dei TAR è ammesso ricorso al Consiglio di Stato, “da proporre nel termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione”). L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha d’altra parte, da tempo precisato la differenza tra il momento della notificazione del ricorso giurisdizionale amministrativo e quello del deposito del medesimo, sottolineando come il primo manifesti esclusivamente la volontà di agire in giudizio, e come il secondo, invece, realizzi concretamente la presa di contatto tra il ricorrente e l’organo giurisdizionale e generi, così, la costituzione del rapporto processuale (Cons. Stato, Ad. Plen., 28 luglio 1980 n. 35).

5. Gli esiti interpretativi sopra esposti, appaiono, peraltro, integralmente confermati dall’analisi della giurisprudenza formatasi attorno all’interpretazione dell’art. 19 del decreto legge n. 67 del 1997 che (insieme all’art. 1, comma 27 della legge n.249 del 1997) costituisce l’antecedente storico della disciplina contenuta nell’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971. Non a caso, infatti, l’art. 4 della legge n. 205 del 2000, recante “disposizioni particolari sul processo in determinate materie”, nell’introdurre, con il comma 1, il cennato art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, ha contemporaneamente previsto l’abrogazione, al comma 2, dell’art. 19 del decreto legge n. 67 del 1997 e dell’art. 1, comma 27, della legge n. 249 del 1997.

Ora, come ha esattamente osservato la difesa dell’appellato, alcuni dei principali problemi interpretativi postisi a proposito dell’art. 19, del D.L. n. 67 del 1997 hanno riguardato la portata del comma 3 (“tutti i termini processuali sono ridotti della metà”) ed in particolare, la necessità di stabilire se, in forza di esso, dovessero ritenersi dimezzati anche i termini processuali del ricorso in appello. In proposito, la risposta della giurisprudenza è stata nel senso di considerare la riduzione alla metà disposta dall’art. 19, comma 3, del D.L. n. 67 del 1997 come riferita a tutti i termini processuali, e quindi anche a quelli relativi al deposito del ricorso in appello, con la conseguente inammissibilità dell’appello depositato dopo la scadenza del termine di quindici giorni fissato dal cennato art. 19 del d.l. n. 67 del 1997 (Cons. Stato, Sez. V, 25 maggio 1998 n. 695; Sez. IV, 31 maggio 1999 n. 935; 6 aprile 2000 n. 1989).

Appare, pertanto, del tutto ragionevole ritenere che la nuova disciplina introdotta con l’art. 4 della legge n. 205 del 2000, nel sostituire, mettendola a regime, nell’ambito delle nuove disposizioni in materia di giustizia amministrativa, la speciale disciplina a suo tempo dettata limitatamente ai giudizi in materia di opere pubbliche e di pubblica utilità e con riferimento ai provvedimenti dell’Autorità delle telecomunicazioni, abbia mantenuto la portata generale della regola del dimezzamento di tutti i termini processuali (riferibile, quindi, anche al termine per il deposito del ricorso in appello), salvo le eccezioni a tale regola generale espressamente indicate.

6. Si deve pertanto ritenere che, nel presente giudizio, il termine per il deposito del ricorso in appello, in virtù della regola enunciata dall’art. 23 bis, comma 2, della legge n. 1034 del 1971, per tutti i giudizi indicati dal comma 1 dello stesso articolo, sia di quindici giorni dalla data della notificazione dell’atto di impugnazione.

Da tale esito non deriva, peraltro, la possibilità, di dichiarare, come richiesto dall’appellato, l’inammissibilità del gravame. Deve infatti, nella presente fattispecie, essere riconosciuto alla Regione appellante il beneficio dell’errore scusabile, con conseguente ammissibilità del gravame dalla medesima proposto, depositato dopo diciannove giorni dalla sua notificazione. E’ noto, infatti, che il giudice amministrativo, in virtù del principio generale già affermato nell’art. 34 del T.U. n. 1054 del 1924 e richiamato nell’art. 34 l. n. 1034 del 1971, può temperare il rigore della previsione di un termine di decadenza ove ritenga che l’errore in cui sia incorso il ricorrente possa essere ritenuto scusabile; è noto, altresì, che l’istituto dell’errore scusabile deve ritenersi applicabile ad ogni tipo di possibile invalidità o irregolarità degli atti processuali, collegata al mutare della disciplina legislativa, alla difficoltà obiettiva di interpretazione, od alle innovazioni nella giurisprudenza amministrativa. Nel caso in esame si verifica, appunto la situazione che giustifica il riconoscimento del sopra richiamato beneficio, dovendosi ritenere scusabile l’errore in cui è incorso l’amministrazione appellante, in quanto collegato all’entrata in vigore della nuova disciplina contenuta nell’art. 4 della legge n. 205 del 2000, che ha introdotto l’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, ed alle obiettive difficoltà interpretative ed ambiguità con essa connesse, sottolineate dalla IV Sezione con l’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria.

7. La Regione Umbria deduce che erroneamente il primo giudice avrebbe ritenuto che con l’espressione “sedi farmaceutiche eventualmente resesi disponibili” contenuta nell’art. 2, comma 2, della legge 28 ottobre 1999 n. 389 il legislatore abbia inteso riferirsi a farmacie resesi disponibili dopo l’indizione del concorso, e quindi diverse da quelle mese a concorso. Al contrario, secondo l’Amministrazione appellante, la locuzione contenuta nell’art. 2, comma 2, della legge n. 389 del 1999 avrebbe riferimento a sedi resesi disponibili nello stesso concorso, a seguito di rinuncia o esclusione dei vincitori, da assegnare, appunto, “secondo l’ordine di graduatoria degli altri candidati cui non è stata assegnata una delle farmacie messe a concorso”.

La doglianza prospettata dalla Regione Umbria è fondata. L’art. 2, comma 2 della legge n. 389 del 1999, non consente, infatti, come ha ritenuto il tribunale, l’utilizzazione della graduatoria di un concorso per l’assegnazione della titolarità di farmacia ai fini dell’attribuzione di sedi farmaceutiche diverse da quelle messe a concorso e resesi disponibili dopo l’esaurimento della procedura, ma pone, al contrario, una speciale disciplina volta a consentire una pronta e tempestiva assegnazione delle sedi messe a concorso, ma rimaste disponibili perché non assegnate od, eventualmente, resesi tali per rinuncia o decadenza del precedente assegnatario.

8. La legge 28 ottobre 1999 n. 389, recante “norme derogatorie in materia di gestione delle farmacie urbane e rurali”, reca, all’art. 1, una serie di disposizioni volte, come ricorda lo stesso giudice di primo grado, alla sistemazione “in sanatoria” della situazione di gestori provvisori di farmacie urbane o rurali, in possesso dei requisiti dalla stessa legge indicati.

Il successivo art. 2, pone, invece, al comma 1, alcune disposizioni volte ad accelerare e semplificare le procedure concorsuali di assegnazione delle sedi farmaceutiche, anche se bandite prima dall’entrata in vigore della legge. E’ stato, così, previsto, innanzitutto, che, ai fini dell’assegnazione delle farmacie nei concorsi a sedi farmaceutiche, i candidati risultati idonei siano, entro sessanta giorni, contemporaneamente interpellati secondo l’ordine di graduatoria (la disciplina previgente prevedeva, invece, un interpello articolato per successive richieste); è stato poi previsto un termine assai breve (cinque giorni dall’interpello) per l’indicazione della farmacia prescelta, il cui rispetto è richiesto a pena di esclusione dall’assegnazione; è stato infine previsto che l’assegnazione delle sedi avvenga secondo l’ordine della graduatoria.

E’ appunto in tale contesto di accelerazione delle procedure concorsuali e della loro definizione, che si colloca la norma di cui all’art. 2, comma 2 della legge n, 389 del 1999, alla stregua della quale “le sedi farmaceutiche eventualmente resesi disponibili sono assegnate secondo l’ordine di graduatoria agli altri candidati cui non è stata assegnata una delle farmacie messe a concorso”. Avuto riguardo all’ambito oggettivo dell’art. 2 della legge, ed alle finalità da esso perseguite, l’Adunanza Plenaria ritiene senz’altro preferibile una interpretazione del comma 2 che fa di esso una disposizione di accelerazione della definizione delle procedure concorsuali e non una norma volta a consentire l’utilizzazione della graduatoria del concorso dopo la sua definizione.

In realtà, infatti, l’art. 2, comma 2, completa la disciplina acceleratoria dei concorsi posta dal comma 1, regolando anche la situazione di disponibilità delle sedi messe a concorso, verificatasi a seguito di mancata accettazione delle medesime da parte dell’interessato, o di vicende riguardanti il destinatario dell’assegnazione, come la rinuncia o la decadenza.

La norma dispone, così, che le sedi farmaceutiche già assegnate ma non accettate, o eventualmente resesi disponibili dopo l’assegnazione, siano immediatamente attribuite secondo l’ordine di graduatoria ai candidati ai quali non sia stata assegnata una delle farmacie messe a concorso.

La natura eminentemente acceleratoria delle disposizioni in esame appare, d’altra parte, evidente sol che si tenga presente la disciplina previgente, che la nuova norma è, appunto, destinata a sostituire.

L’art. 10 del regolamento per l’esecuzione della legge 2 aprile 1968 n. 475, recante norme concernenti il servizio farmaceutico, emanato con D.P.R. 21 agosto 1971 n. 1275, prevedeva, infatti, nel caso di mancata accettazione o di rinuncia da parte dell’assegnatario, che la sede fosse assegnata al concorrente immediatamente seguente in graduatoria, e che la avesse richiesta (art. 10, primo comma). Poiché, peraltro, tale concorrente ben poteva avere accettato altra sede, la norma prevedeva che, in tale ipotesi, il concorrente interessato venisse interpellato ed invitato a dichiarare l’accettazione della sede vacante entro dieci giorni (art. 10, secondo comma). Scaduto tale termine, la sede veniva assegnata al candidato che seguiva in graduatoria e che tale sede aveva richiesto (art. 10, terzo comma).

Nel sistema del D.P.R. n. 1275 del 1971, la rinuncia o mancata accettazione da parte dell’assegnatario di una sede farmaceutica, poteva, pertanto, rimettere in discussione tutte le assegnazioni medio tempore effettuate nei confronti dei candidati che seguivano in graduatoria, e le relative accettazioni, riaprendo per tali candidati la possibilità di conseguire una sede richiesta ma assegnata ad altro concorrente fornito di una migliore posizione nella graduatoria.

Tale complesso e farraginoso sistema, destinato inevitabilmente a prolungare i tempi di definizione delle procedure, è stato sostituito dalla nuova normativa contenuta nell’art. 2 della legge n. 389 del 1999, che ha eliminato l’interpello successivo dei candidati che seguono quello che non ha accettato, ha rinunciato o è stato escluso, introducendo l’interpello simultaneo di tutti i candidati, ed ha previsto che la sede così resasi “disponibile”, sia assegnata sempre secondo l’ordine di graduatoria, ma a quei candidati che non abbiano ricevuto alcuna assegnazione, così scavalcando, tutti coloro che, avendo simultaneamente scelto una sede, siano stati, comunque destinatari di assegnazione.

9. L’interpretazione dell’art. 2, comma 2. della legge n. 389 del 1999, sopra indicata, oltre ad essere in armonia con la ratio acceleratoria dell’intero art. 2, appare, altresì, coerente con la lettera della disposizione legislativa. La disposizione di legge fa, infatti, riferimento a sedi “eventualmente resesi disponibili”: e sedi cioè, che, messe a concorso, siano state già assegnate ma si siano rese disponibili a seguito di vicende riguardanti l’assegnazione e l’assegnatario.

L’interpretazione sopra riferita, limitando la portata dell’art. 2, comma 2, della legge n. 389 del 1999 alle sedi farmaceutiche già messe a concorso, appare coerente con le vigenti disposizioni in materia di assegnazione delle sedi farmaceutiche (che impongono la revisione della relativa pianta organica alla fine di ogni anno pari, e l’emanazione del bando di concorso relativo alle sedi resesi disponibili entro il mese di marzo di ogni anno dispari) e risulta altresì, del tutto coerente con le esigenze sottese dall’art. 97 Cost. e con il rispetto delle esigenze dei soggetti che non hanno potuto prendere parte al concorso precedente, ma che sono in possesso ai titoli e di capacità superiori agli idonei ultimi classificati. Tale interpretazione rende non necessaria la previsione di un termine finale per l’utilizzazione della graduatoria concorsuale per la copertura di posti non messi a concorso e resisi disponibili in epoca successiva; tale previsione non è, infatti, presente nella legge perchè non è necessaria, dal momento che la norma obbedisce allo scopo di accelerare le procedure concorsuali, favorendo l’assegnazione di sedi già messe a concorso e resesi disponibili a seguito di vicende riguardanti la prima assegnazione, e non allo scopo di consentire l’utilizzazione della graduatoria anche per posti non messi a concorso e resisi disponibili in epoca successiva.

10. Alla luce dei rilievi che precedono, erronea appare la decisione di accoglimento del ricorso di primo grado, che ha considerato illegittimo il silenzio serbato dalla Regione sulla diffida notificata dal Bizzarri. Questi infatti, che aveva partecipato al concorso, bandito in data 8 dicembre 1997, per l’assegnazione della sede farmaceutica sita in località Ospedalicchio del Comune di Bastia Umbra, classificandosi al secondo posto, (graduatoria approvata con atto n. 4994 del 7 luglio 199), aveva richiesto, invocando la normativa sopravvenuta di cui all’art. 2, comma 2, legge n. 389 del 1999, l’assegnazione della sede farmaceutica n. 38 del Comune di Perugia, risultante disponibile a seguito della revisione della pianta organica approvata dal Consiglio Regionale con atto n. 684 del 31 maggio 1999. Nessun obbligo aveva, peraltro la Regione Umbria di provvedere su tale istanza dal momento che la sede richiesta non era fra quelle messe a concorso con il procedimento al quale aveva preso parte il Bizzarri, e che la disciplina di cui all’art. 12, comma 2, della legge n. 389 del 1999 non consente l’utilizzazione delle graduatorie concorsuali per la copertura di sedi farmaceutiche non messe a concorso.

11 In conclusione, l’appello proposto dalla Regione Umbria, da considerare ammissibile a seguito della concessione dell’errore scusabile con riferimento al tardivo deposito del medesimo, va accolto, sicchè, in riforma della sentenza impugnata, va rigettato il ricorso di primo grado proposto da Bizzarri Mario al Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria.

L’incertezza interpretativa connessa con le nuove discipline introdotte dalla legge n. 389 del 1999 e dalla legge n. 205 del 2000 giustifica l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Adunanza Plenaria, giudicando sull’appello in epigrafe:

1) concede il beneficio dell’errore scusabile in ordine al deposito, da parte della Regione Umbria, del ricorso in appello;

2) accoglie l’appello, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado proposto da Bizzarri Mario al Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria;

3) compensa integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 11 marzo 2002 con l’intervento dei Signori:

DEPOSITATA I SEGRETERIA

il........................31/05/2002.........................

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Disp. Sent. Cds/1